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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO |
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LA CORTE COSTITUZIONALE |
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composta dai signori: Gustavo ZAGREBELSKY Presidente;
Valerio ONIDA Giudice; Carlo MEZZANOTTE Giudice; Fernanda CONTRI Giudice;
Guido NEPPI MODONA Giudice; Piero Alberto CAPOTOSTI Giudice; Annibale
MARINI Giudice; Franco BILE Giudice; Giovanni Maria FLICK Giudice;
Francesco AMIRANTE Giudice; Ugo DE SIERVO Giudice; Romano VACCARELLA
Giudice; Paolo MADDALENA Giudice; Alfio FINOCCHIARO Giudice; Alfonso
QUARANTA Giudice |
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ha pronunciato la seguente |
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SENTENZA |
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nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 33,
commi 1 e 2, lettere b) ed e), e 34, comma 1, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in
attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59),
come sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205
(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), promossi con
ordinanze del 31 luglio 2002, dell’11 ottobre 2002 (n. 2 ordinanze) e del
31 gennaio 2003 del Tribunale di Roma, rispettivamente iscritte al n. 488
del registro ordinanze 2002 e ai nn. 226, 227 e 680 del registro ordinanze
2003 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 44, prima
serie speciale, dell’anno 2002 e nn. 18 e 37, prima serie speciale,
dell’anno 2003. |
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Visto l’atto di costituzione della Casa di Cura Villa
Maria Pia s.r.l., nonché gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 28 aprile
2004 il Giudice relatore Romano Vaccarella. |
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Ritenuto in fatto |
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1.– Con ordinanza del 31 luglio 2002 (r.o. n. 488 del
2002) il Tribunale di Roma, adito dalla casa di cura Villa Maria Pia
s.r.l. con atto di citazione, notificato il 10 agosto 2000, volto ad
ottenere la condanna della Azienda Usl Rm/E al pagamento di somme da
questa dovute per prestazioni di ricovero, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell’art. 33, commi 1 e 2, lettere b) ed e),
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), come sostituito dall’art. 7
della legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa), nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi
«tra le amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di
pubblici servizi» e, in particolare, le controversie «riguardanti le
attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale,
rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese
nell’ambito del servizio sanitario nazionale», per contrasto con gli artt.
3, 24, 25, 100, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione. |
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1.1.– In punto di rilevanza, osserva il rimettente che la
controversia rientra tra quelle devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, tenuto conto che il rapporto tra le case di cura e
le minori strutture private (ambulatori, centri di diagnostica
strumentale, etc.) e la USL è sempre stato qualificato dalla
giurisprudenza di legittimità di concessione di pubblico servizio.
Pertanto, abbandonato il pregresso criterio che attribuiva al giudice
amministrativo le controversie vertenti sull’accertamento del contenuto e
della validità del rapporto, con devoluzione al giudice ordinario di
quelle vertenti sul pagamento di indennità, canoni ed altri corrispettivi,
il rapporto in questione è oggi direttamente disciplinato, quanto alla
giurisdizione, dall’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, come modificato
dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000, che rimette alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di
pubblici servizi, tra le quali quelle «tra le amministrazioni pubbliche e
i gestori comunque denominati di pubblici servizi» (comma 2, lettera b) e
quelle «riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di
natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi
comprese quelle rese nell’ambito del Servizio sanitario nazionale» (comma
2, lettera e). |
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1.2.– Con riguardo alla non manifesta infondatezza del
dubbio, osserva il giudice a quo che il nuovo criterio di riparto della
giurisdizione «per blocchi di materie», introdotto dalla legge n. 205 del
2000, determina uno «smisurato ampliamento» della giurisdizione esclusiva,
in contrasto, innanzitutto, con il dettato degli artt. 103, primo comma, e
113, primo comma, Cost., posto che il riferimento alle «particolari
materie indicate dalla legge» esprimerebbe invece il carattere residuale
delle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva, la cui
peculiarità non a caso è stata tradizionalmente riscontrata nella «sicura
e necessaria compresenza o coabitazione … di posizioni di interesse
legittimo e di diritto soggettivo legate da un inestricabile nodo
gordiano»; come rendeva manifesto il divieto per il giudice amministrativo
(ex artt. 30, secondo comma, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e 7, terzo
comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034) di conoscere, nelle materie
devolute alla sua giurisdizione esclusiva, anche dei diritti patrimoniali
consequenziali. Le richiamate norme costituzionali, inoltre, nel
configurare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
unicamente per la tutela di posizioni soggettive nei confronti della
pubblica amministrazione, non autorizzerebbero (ciò che, invece, sembra
legittimato dall’art. 33 censurato) anche la cognizione di diritti
soggettivi azionati dalla medesima pubblica amministrazione contro privati
ovvero contro altre amministrazioni pubbliche. In particolare, la legge n.
205 del 2000, segnando l’abbandono della nozione tradizionale di
«giurisdizione esclusiva» e la ridefinizione dell’istituto secondo ambiti
di intere materie, a prescindere dall’esplicazione di poteri autoritativi
della pubblica amministrazione, sarebbe lesivo dell’art. 103, primo comma,
Cost., norma che, tra la giurisdizione ordinaria sui diritti e quella
esclusiva del giudice amministrativo, traccia un rapporto, di regola a
eccezione, fondato sull’esigenza di concentrare innanzi ad un unico
giudice la cognizione tanto dei diritti che degli interessi, e dunque, in
definitiva, sulla peculiarità della controversia concretamente
individuata. Pertanto, l’attribuzione tout court al giudice amministrativo
di intere materie, come quella dei servizi pubblici, «di generica ed
incerta identificazione» costituirebbe, secondo il giudice a quo,
l’inversione della regola posta dall’art. 103 Cost, configurando il
giudice amministrativo come giudice ordinario delle controversie in cui
sia parte una pubblica amministrazione, in violazione anche dell’art. 100,
primo comma, Cost. che lo qualifica giudice «nell’amministrazione» e non
«dell’amministrazione».
Né al rimettente sembra dirimente accedere ad
una ricostruzione in astratto piuttosto che in concreto della nozione di
«materia», ricercandone la particolarità «nell’atteggiarsi dell’azione
della pubblica amministrazione in settori determinati …, qual è quello dei
servizi pubblici», in ipotesi connotati sempre dalla presenza
dell’interesse pubblico: in tal modo si finirebbe infatti ugualmente per
capovolgere, e svuotare, il criterio di residualità della giurisdizione
amministrativa come fissato nella Costituzione.
La fondatezza del
dubbio viene altresì argomentata dal rimettente sul rilievo che nel nostro
ordinamento non esisterebbe alcuna possibilità di ampliare la
giurisdizione amministrativa esclusiva oltre i casi in cui il settore
individuato «sia conformato, quanto meno, da un regime giuridico
derogatorio del diritto comune», ciò che, per la vastità e l’eterogeneità
degli ambiti abbracciati, non appare configurabile per la materia dei
servizi pubblici; né sarebbe possibile rintracciare nel sistema
costituzionale una delega in bianco al legislatore ordinario per
individuare le materie di giurisdizione esclusiva. Lo scostamento dai
rigorosi parametri dell’art. 103 Cost. sembra, poi, al rimettente
particolarmente visibile laddove, come nel caso sottoposto al suo
giudizio, nessun contenuto di specialità sia dato ravvisare nella domanda
del privato volta all’accertamento, condotto secondo le regole del diritto
civile, dell’obbligo dell’Azienda USL di pagare il corrispettivo di
prestazioni sanitarie eseguite.
Riprendendo alcune indicazioni del
Consiglio di Stato (sezione V, n. 2440 del 1999) e della Cassazione
(sezioni unite n. 5640 del 18 aprile 2002), il giudice a quo osserva anche
come sia proprio la «costituzione del vincolo obbligatorio» a segnare lo
spartiacque tra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella
dell’autorità giudiziaria ordinaria sul presupposto della tendenziale
uguaglianza tra le parti nella fase successiva alla costituzione del
vincolo, regolata dalle norme del diritto privato. Conseguentemente, a suo
avviso, l’assegnazione indiscriminata alla cognizione del giudice
amministrativo di diritti soggettivi, oltre alla progressiva creazione di
un diritto civile speciale, violerebbe anche l’art. 3 Cost., sotto il
profilo della lesione del principio di uguaglianza – per la creazione di
una posizione di privilegio della pubblica amministrazione – nonché del
principio di ragionevolezza, venendo a creare un «inutile doppione» del
giudice ordinario e insieme a disperdere il patrimonio di esperienze ed
attitudini di questi; tanto, per giunta, in un momento storico
caratterizzato dalla regressione del momento autoritativo nel rapporto tra
apparato pubblico e società civile.
Palese sarebbe anche la violazione
degli artt. 102, primo comma, e 113, primo comma, Cost. che, assecondando
la tradizione giuridica italiana (cfr. artt. 2 e 26 della legge 20 marzo
1865, n. 2248, All. E, e il diritto vivente in tema di risarcimento per
lesione di interessi legittimi), fanno del giudice ordinario il giudice
dei diritti con cognizione, in via di principio, generale e illimitata, di
contro alla tendenziale residualità della cognizione sui diritti affidata
al giudice amministrativo, in un contesto che contempla altresì la
possibilità che all’autorità giudiziaria ordinaria siano attribuiti poteri
di annullamento dell’atto amministrativo (art. 113, commi secondo e terzo,
Cost.): il che genera una vera e propria presunzione di devoluzione al
giudice ordinario – la cui posizione nell’ordinamento non a caso è
circondata da particolari garanzie di indipendenza ed autonomia (artt. 104
e 105 Cost.) – delle controversie in cui sussiste incertezza
nell’identificazione della situazione soggettiva coinvolta.
Il giudice
a quo esprime, inoltre, dubbi circa la legittimità della norma censurata
in relazione all’art. 25, primo comma, Cost.: evidenzia sul punto come una
concezione del giudice naturale attenta ai valori su cui si fonda l’ordine
costituzionale delle giurisdizioni, si sia ormai affermata in altri
ordinamenti europei (così ad esempio in Francia, ove il Consiglio
costituzionale ha affermato che tra i principi fondamentali v’è quello per
cui, «ad eccezione delle materie riservate per natura all’autorità
giudiziaria, appartiene in ultima istanza alla competenza della
giurisdizione amministrativa il contenzioso relativo all'annullamento e
alla riforma degli atti amministrativi che costituiscono l’espressione dei
pubblici poteri»), mentre nel nostro ordinamento tale opzione ermeneutica
sarebbe stata avallata dalla stessa Corte costituzionale allorché questa
ha, ad esempio, affermato «la maggiore idoneità del giudice ordinario alla
cura di interessi concernenti rapporti paritari» (sentenza n. 641 del
1987) o che «la Corte dei conti è il giudice naturale in materia di
pensioni a totale carico dello Stato» (ordinanza n. 388 del 1990). La
violazione nel settore dei pubblici servizi dell’ordine costituzionale
[delle giurisdizioni], e cioè di «quel nucleo di principi che giustificano
l’“essere giudice” in uno stato di diritto», si risolverebbe pertanto
nell'istituzione di un giudice speciale in violazione del disposto
dell’art. 102, secondo comma, Cost..
Dunque, anche a non voler
riconoscere l’esistenza del principio, seppur tendenziale, di unità della
giurisdizione (ma v., contra, sentenze n. 41 del 1957 e n. 48 del 1959 di
questa Corte), la pluralità di giurisdizioni riconoscibili nel nostro
ordinamento non legittimerebbe la devoluzione a giudici appartenenti a
giurisdizioni diverse di «controversie identiche ovvero non caratterizzate
da una sostanziale ed intrinseca reciproca diversità con riguardo
all’oggetto e alle posizioni soggettive delle parti», essendo del tutto
irrilevante «la circostanza che nella controversia sia parte una pubblica
amministrazione ovvero … che il suo oggetto presenti una generica
rilevanza pubblica».
Il giudice rimettente osserva, poi, come ancora
più grave sia il vulnus che la norma arreca al principio di uguaglianza
(art. 3, primo comma, Cost.), inteso come uguaglianza davanti alla
giustizia e alla giurisdizione (art. 24 Cost.), principio che troverebbe
il suo logico corollario nella regola secondo cui controversie identiche o
similari devono essere giudicate dalla medesima giurisdizione o da
giurisdizioni strettamente identiche anche nelle regole di composizione.
Sarebbe pertanto evidente, nella specie, «la disparità di trattamento tra
i cittadini dinanzi alla giurisdizione, essendo l'individuazione del
giudice fatta dipendere dalla qualità soggettiva di una parte», tanto più
che nel momento storico attuale mancano riferimenti normativi di sicura
individuazione del soggetto «pubblica amministrazione» e della materia
«servizi pubblici».
Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è
infine ravvisato dal giudice a quo nella violazione degli artt. 111,
settimo comma, e 3 Cost., sotto il profilo che «il principio di
uguaglianza postula l’esigenza di uniforme interpretazione della legge, la
quale invece (stante la non ricorribilità delle sentenze dei giudici
amministrativi per violazione di legge) non avrebbe strumento alcuno per
attuarsi a fronte di differenti orientamenti … che dovessero formarsi in
ordine a medesime disposizioni codicistiche nelle non comunicanti
giurisprudenze dei giudici ordinari e amministrativi» (Cass., sezioni
unite n. 72 del 30 marzo 2000), con una sostanziale elisione della
funzione di nomofilachia esercitata dalla Cassazione, innanzitutto, ai
sensi dell’art. 65 dell’ordinamento giudiziario. Del resto, osserva il
rimettente, il ruolo nomofilattico dello stesso Consiglio di Stato non si
è mai svolto al di fuori del tradizionale ordine proprio di questa
giurisdizione, caratterizzato dal generale parametro di riferimento
dell'interesse pubblico, laddove in ambito civilistico la coscienza
collettiva mal tollera ogni incidenza, sulle paritarie posizioni in
conflitto, di valutazioni inerenti proprio l’interesse pubblico.
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1.3.– É intervenuto in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, il quale, con la rappresentanza dell’Avvocatura
generale dello Stato, ha eccepito in via pregiudiziale l’inammissibilità
della questione sollevata, che investirebbe non tanto la norma di legge
oggetto di censura, quanto piuttosto «un puntuale combinato disposto di
norme contenuto nella Costituzione stessa e cioè quello regolante l’intero
sistema della giustizia amministrativa come delineato dagli artt. 24, 103,
108, 111 e 113», norme originarie della Costituzione di cui il legislatore
censurato sarebbe stato solo puntuale esecutore.
Ulteriore profilo di
inammissibilità è sollevato dall’Avvocatura per l’irrilevanza della
censura relativa alla violazione degli artt. 3 e 103 Cost. sotto il
profilo della attribuzione al giudice ordinario della conoscibilità di
diritti azionati nei confronti di privati dalla pubblica amministrazione,
tenuto conto che, nel giudizio a quo, la parte attrice è un ente di
diritto privato.
Nel merito, infondata sarebbe la questione laddove fa
leva sul principio di unità della giurisdizione, mai accolto – se non come
«valore fine» – nel sistema costituzionale che, anzi, avrebbe scelto di
conservare le giurisdizioni storiche, in un sistema di riparto affidato al
legislatore ordinario (sentenze n. 48 del 1959 e n. 641 del 1987 di questa
Corte). Né altrimenti sarebbe stato imposto a quest’ultimo, per via
costituzionale, alcun limite alla individuazione delle particolari materie
di giurisdizione amministrativa esclusiva sotto il profilo della
necessaria compresenza di diritti soggettivi ed interessi legittimi.
Tant’è che già in passato v’è stato un ampliamento di tale sfera
giurisdizionale in assenza del richiamato «inestricabile nodo
gordiano».
Con riguardo alla pretesa irragionevolezza dell’attuale
sistema di riparto giurisdizionale, ricorda la deducente che nel sistema
francese, affine a quello italiano, è affidata al giudice amministrativo
la cognizione dell’azione pubblica tanto nel momento autoritativo che in
quello paritetico.
Improprio sarebbe inoltre il richiamo al giudice
ordinario quale «giudice naturale» dei diritti, tenuto conto che l’art. 25
Cost. àncora tale nozione al solo giudice «precostituito per
legge».
Per quanto attiene, infine, alle lamentate lesioni dei principi
di uguaglianza e di difesa, con riguardo alle asserite, minori garanzie
esistenti innanzi al giudice amministrativo, l’Avvocatura osserva come
l’argomento provi troppo, tenuto conto che la equiordinazione, sul piano
della tutela giurisdizionale e della difesa, approntata dalla Costituzione
per diritti ed interessi, indurrebbe a dubitare della legittimità della
giurisdizione esclusiva anche in materie in cui esiste l’evocato intreccio
delle differenti situazioni soggettive. Infine, – rileva l’interveniente –
neppure appare costituzionalizzato il ruolo nomofilattico pieno della
Corte di cassazione. |
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1.4.– Si è costituita, ma fuori termine, la casa di cura
Villa Maria Pia s.r.l. che ha aderito in toto alle argomentazioni
contenute nell’ordinanza di rimessione. 1.5.– Nella memoria
successivamente depositata, l’Avvocatura dello Stato effettua,
preliminarmente, un’articolata ricostruzione dell’evoluzione che la
materia del riparto di giurisdizione ha avuto nel corso degli anni, al
fine di dimostrare come dalla Carta fondamentale del nostro Stato si
evinca con chiarezza la volontà del Costituente «di affermare la completa
parità ed originarietà dei due ordini di giurisdizione» e conseguentemente
di lasciare la concreta distribuzione degli affari tra gli stessi alle
scelte discrezionali del legislatore. Ribadisce quindi che le norme
impugnate si limitano a devolvere alla cognizione del giudice
amministrativo particolari materie caratterizzate da spiccate connotazioni
pubblicistiche, nell’ottica, non in conflitto col sistema costituzionale,
del superamento del tradizionale criterio di riparto, fondato sul tipo di
posizione soggettiva lesa (diritto soggettivo-interesse legittimo). Rileva
in proposito che gli artt. 103 e 113 della Costituzione esprimono, con il
richiamo all’interesse legittimo, nient’altro che il vincolo «relativo
alla deducibilità in giudizio di tutte le controversie incidenti su
interessi legittimi», esplicitando il principio di cui all’art. 24 della
Costituzione e rimettendo, per il resto, al legislatore ordinario
l’individuazione delle particolari «materie» di giurisdizione esclusiva,
secondo un’accezione che, considerato il tratto «polisemico» del lemma,
«ben si presta a ricomprendere alternativamente o vasti ambiti di attività
amministrativa unitariamente considerati (in senso orizzontale: ad esempio
urbanistica, edilizia, etc.) oppure un oggetto contenzioso (in senso
verticale: paradigmaticamente il risarcimento del danno) accessivo a
quello di competenza generale». In alcun modo, invece, l’art. 103 Cost.
collegherebbe l’individuazione delle particolari materie al presupposto
dell’esistenza di un inestricabile intreccio tra diritti ed interessi
legittimi, quale ragione tralaticiamente richiamata come essenziale ai
fini dell’individuazione dell’area di operatività della giurisdizione
esclusiva sulla scorta di un inesatto presupposto storico.
Ne
discenderebbe, per come affermato proprio dalla Corte costituzionale
(ordinanza n. 140 del 2001), «una sorta di principio di indifferenza o
intercambiabilità della tutela fornita dai due ordini di giurisdizioni»,
rafforzato dalle sempre più numerose eccezioni al divieto per il giudice
ordinario di annullare atti amministrativi e dal correlativo ampliamento
dei casi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Peraltro, ad avviso dell’Avvocatura, le norme censurate darebbero
attuazione ai principi racchiusi nell’art. 24 della Costituzione anche
sotto il profilo della eliminazione, da un lato, delle incertezze circa
l’individuazione del giudice da adire e, dall’altro, delle lungaggini
connesse alla necessità di percorrere il c.d. doppio giudizio per ottenere
la piena soddisfazione delle posizioni soggettive lese, in armonia con i
modelli istituzionali degli altri paesi membri dell’Unione europea in cui
vige il sistema della doppia giurisdizione.
Rilevato quindi che il
cambiamento normativo ha avuto carattere biunivoco con l’attribuzione al
giudice ordinario delle controversie relative al rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione, sottolinea la deducente come,
conseguenzialmente, il riparto si sia venuto ad assestare su un nuovo
punto di equilibrio, nel quale mentre il giudice ordinario è divenuto «il
giudice naturale di una pubblica amministrazione che gestisce tutti i
rapporti di lavoro alle sue dipendenze con i poteri e gli strumenti del
privato datore, il giudice amministrativo, per converso, [ha acquisito] la
piena cognizione di rapporti litigiosi in cui si applicano regole
sostanziali esorbitanti dal diritto privato, anche se di essi siano parti
… soggetti formalmente privati ma tenuti all’applicazione, specie in
materia contrattuale, di procedure amministrative».
Peraltro, anche
qualora si ravvisasse nella locuzione «particolari materie» un vincolo per
il legislatore, questo non andrebbe individuato nel c.d. «nodo gordiano»
diritti-interessi, la cui connessione con il problema del riparto
deriverebbe da «un imprecisato ricordo storico»: in realtà, ove un limite
si volesse considerare imposto nella individuazione dei settori da
affidare alla giurisdizione esclusiva, questo non potrebbe che rinvenirsi
«nelle materie in cui si verifica un assoggettamento dei diritti
all’esercizio di un potere conformativo della pubblica amministrazione»,
con conseguente piena legittimità delle scelte operate dal legislatore
nelle norme denunciate.
Infine, con riguardo alla prospettata
violazione dell’art. 111 Cost., osserva la deducente che la Carta
fondamentale costituzionalizza le differenti competenze facenti capo alla
Corte di cassazione in modo diverso da quello che i rimettenti danno per
presupposto.
Premesso che storicamente la funzione di nomofilachia
della Cassazione risponde all’esigenza di natura politica di salvaguardare
il principio della separazione tra poteri, preservando le leggi da ciò che
i positivisti francesi definivano la «ribellione dei giudici», nel
complesso delle attribuzioni della Suprema Corte individuate dall’art. 65
dell’Ordinamento giudiziario occorrerebbe distinguere le funzioni
afferenti l’esatta osservanza della legge – la quale significa rispetto,
da parte di tutti i giudici, del limite esterno della giurisdizione – da
quelle afferenti l’uniforme interpretazione della legge (c.d. nomofilachia
in senso generico): orbene, ad avviso dell’Avvocatura, questa sarebbe
dalla Costituzione attribuita alla Cassazione solo per quanto concerne le
sentenze del giudice ordinario. |
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2.– Con tre distinte ordinanze, due delle quali
pronunciate in data 11 ottobre 2002 (r.o. n. 226 e n. 227 del 2003) e
l’altra in data 31 gennaio 2003 (r.o. n. 680 del 2003), il Tribunale di
Roma ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 102, 103, 111 e 113
Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 34, comma 1, del
d.lgs. n. 80 del 1998, nel testo sostituito dall’art. 7 della legge n. 205
del 2000, il quale devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti
e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle
stesse equiparati, in materia di urbanistica ed edilizia.
I giudizi nel
corso dei quali le prime due ordinanze sono state emesse avevano ad
oggetto domande di risarcimento danni proposte, con atti di citazione
notificati il 20 luglio 2000, dagli eredi di Arturo Menhert nei confronti
del Comune di Roma, fondate, l’una, sulla circostanza che un fondo del
loro dante causa era stato occupato, sin dall’11 agosto 1978, dall’ente
convenuto, in vista della realizzazione di un asilo nido, poi
effettivamente completato nel 1979, senza che peraltro la procedura di
esproprio venisse mai portata a compimento e senza che venisse pagato il
relativo indennizzo; l’altra, sul fatto che lo stesso Comune, con
deliberazione consiliare n. 2201 del 3, 4 e 5 maggio 1976, aveva
modificato la destinazione edilizia di alcuni terreni del medesimo dante
causa, da aree edificabili ad aree per attrezzature di servizi di
quartiere e verde pubblico, in vista della costruzione di una strada, così
determinando, senza che l’opera pubblica venisse in realtà mai realizzata,
un tale deprezzamento degli immobili compresi nella variante da indurre la
Cassa di risparmio di Roma a chiedere la restituzione di ingenti prestiti,
erogati a Menhert s.r.l. e garantiti da quei beni; richiesta che, rimasta
inevasa, aveva a sua volta provocato il fallimento della società
garantita.
La terza ordinanza è intervenuta nel corso di un giudizio
proposto, con atto di citazione notificato il 26 gennaio 2001, dalla
società D.M. s.a.s. di Abrusca Clara & c. nei confronti, ancora una
volta, del Comune di Roma, al fine di ottenere il ristoro dei danni subiti
in conseguenza del mancato allaccio alla rete fognaria e della mancata
“agibilità” di un locale a destinazione negozio, di proprietà della
società attrice. |
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2.1.– In punto di rilevanza, in tutti e tre i giudizi il
giudice a quo, evidenziato che il Comune convenuto ha opposto il difetto
di giurisdizione del giudice ordinario, osserva che, secondo le nuove
previsioni in punto di riparto di giurisdizione – che attribuiscono al
giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le
controversie aventi ad oggetto, tra gli altri, i comportamenti della
pubblica amministrazione in materia urbanistica – l’eccezione sarebbe
fondata: e invero, alla stregua dei consolidati e condivisi orientamenti
del Supremo Collegio, la materia urbanistica non si esaurisce nell’aspetto
normativo della disciplina dell’uso del territorio, ma comprende anche il
momento gestionale.
Nelle ordinanze n. 226 e n. 227 del 2003 peraltro,
emesse in giudizi iniziati con atti di citazione notificati il 20 luglio
2000, il rimettente precisa, richiamando le puntualizzazioni espresse
dalla Corte costituzionale nelle pronunce n. 123 e n. 340 del 2002, che
nella fattispecie la giurisdizione esclusiva si radica non già sul testo
originario dell’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, ma su quello sostituito
dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000, il quale, da un lato, ha innovato
la natura giuridica della fonte, da legge materiale a legge formale (così
affrancandola dal vizio di eccesso di delega) e, dall’altro, per i giudizi
introdotti dopo il 10 luglio 1998 e pendenti al 10 agosto 2000 – date in
cui sono entrati in vigore, rispettivamente, il d.lgs. n. 80 del 1998 e la
legge n. 205 del 2000 – ha disciplinato direttamente la giurisdizione, in
deroga al principio sancito dall’art. 5 cod. proc. civ., non avendo
immutato il dettato dell’art. 45, comma 18, del d.lgs. n. 80 del 1998, che
prevede, a decorrere dal 1° luglio 1998, la devoluzione al giudice
amministrativo delle controversie di cui agli artt. 33 e 34: tale
ricostruzione della successione temporale delle norme disciplinanti le
controversie devolute alla sua cognizione, impone al decidente di ritenere
rilevante nel giudizio a quo la questione di costituzionalità dell’art. 34
del d.lgs. n. 80 del 1998, nel testo risultante dalla sostituzione operata
dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000. |
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2.2.– Quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio
di legittimità, il rimettente, che svolge considerazioni sostanzialmente
identiche in tutti e tre i provvedimenti di rimessione, sostiene
preliminarmente che il sistema dell’estensione della giurisdizione
esclusiva per blocchi di materie, seguito dal legislatore sia nel 1998 sia
nel 2000, si discosta da quello delineato nella Carta costituzionale,
oltre ad apparire scarsamente razionale e ingiustificatamente squilibrato
a favore della pubblica amministrazione, la quale viene in effetti ad
avere un proprio giudice.
In particolare, il contrasto con gli artt.
102, primo comma, 103, primo comma, e 113, primo comma, Cost., si
radicherebbe sulla sostanziale ricezione, nell’assetto accolto dal
Costituente, del sistema di tutela giurisdizionale del privato nei
confronti della pubblica amministrazione disciplinato dalla legislazione
previgente e in particolare dalla legge n. 2248 del 1865, All. E, e dal
r.d. n. 1054 del 1924: sistema che ruota tutto intorno alla dicotomia
diritto soggettivo-interesse legittimo, quali posizioni soggettive
giustiziabili, rispettivamente, davanti al giudice ordinario e al giudice
amministrativo.
Posto allora che, nel quadro istituzionale delineato
dalla legge fondamentale del nostro Stato, il giudice ordinario è giudice
dei diritti e la sua giurisdizione viene meno soltanto nei limitati casi
in cui la cognizione, in considerazione dell’intreccio, difficilmente
districabile per talune controversie, di figure giuridiche attive
riconducibili all’una o all’altra categoria, è attribuita al giudice
amministrativo, il legislatore ordinario non potrebbe discostarsi da tale
modello, attribuendo determinate materie al giudice amministrativo in
considerazione della loro rilevanza pubblicistica. E ciò tanto più che il
contesto normativo di riferimento, ancorché caratterizzato dalla
progressiva estensione dell’area della giurisdizione esclusiva – in buona
parte a prescindere dalla qualificazione giuridica della situazione
vantata nei confronti della pubblica amministrazione (così l’art. 11,
comma 5, della legge n. 241 del 7 agosto 1990, sugli accordi con la
pubblica amministrazione sostitutivi dei provvedimenti; l’art. 33 della
legge n. 287 del 10 ottobre 1990 e l’art. 7 del d.lgs. n. 74 del 25
gennaio 1992, come modificato dall’art. 5, comma 11, del d.lgs. n. 67 del
25 febbraio 2000, sui provvedimenti dall’Autorità garante della
concorrenza e del mercato; l’art. 6, comma 19, della legge n. 537 del 24
dicembre 1993, come modificato dall’art. 44 della legge n. 724 del 23
dicembre 1994, sui contratti per la fornitura di beni e servizi alle
pubbliche amministrazioni; l’art. 4, comma 7, della legge n. 109 dell’11
febbraio 1994, come modificato dall’art. 9, comma 9, della legge n. 415
del 18 novembre 1998, sui provvedimenti dell’Autorità per la vigilanza sui
lavori pubblici; l’art. 2, comma 25, della legge n. 481 del 14 novembre
1995, sui provvedimenti delle Autorità per i servizi di pubblica utilità;
l’art. 1, comma 26, della legge n. 249 del 31 luglio 1997, sui
provvedimenti delle Autorità per le telecomunicazioni) – non avrebbe, a
giudizio del rimettente, affatto obliterato la fondamentale funzione del
giudice ordinario quale giudice dei diritti. Non a caso, egli ricorda, nel
disciplinare il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative
(legge 24 novembre 1981, n. 689), il legislatore si è spinto nel
riconoscimento di quella funzione, fino al punto di attribuire al giudice
ordinario il potere di intervenire direttamente sull’atto, mentre, pur
nell’ambito delle varie ipotesi di giurisdizione esclusiva relative
all’impugnazione dei provvedimenti emessi dalle Autorità indipendenti, non
mancano casi in cui è sancita la giurisdizione del giudice
ordinario.
Né l’attribuzione al giudice amministrativo delle
controversie in materia di urbanistica ed edilizia, operata dall’art. 7
della legge n. 205 del 2000, estesa a tutti gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti non solo delle pubbliche amministrazioni, ma anche “dei
soggetti alle stesse equiparati”, a prescindere dalla compresenza di
situazioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo, potrebbe
ritenersi legittimata dalla previsione di cui all’art. 103, primo comma,
Cost., posto che la lettera di tale norma evidenzia, semmai, che il
legislatore costituzionale si è mosso nell’ottica del carattere
eccezionale della riserva al giudice amministrativo di aree di
giurisdizione esclusiva.
Se dunque – argomenta il rimettente – il
sistema di riferimento risulta strutturato sulla netta distinzione tra
diritti e interessi legittimi, sulla “particolarità” delle materie nelle
quali far operare la giurisdizione esclusiva e sulla individuabilità delle
stesse attraverso l’inscindibile coesistenza di diritti e interessi, forte
è il dubbio della legittimità di una norma di legge ordinaria che da tale
assetto palesemente si discosti.
Tale convincimento, ad avviso del
giudice a quo, sarebbe convalidato dall’avvenuta presentazione, in data 28
novembre 2000, della proposta di legge costituzionale Atto Camera 7465
della XIII Legislatura, in cui, disegnata l’area di giurisdizione del
giudice amministrativo con riferimento alle “controversie con la pubblica
amministrazione nelle materie indicate dalla legge”, venivano allo stesso
esplicitamente riservate in ogni caso quelle “riguardanti l’esercizio di
pubblici poteri”: modifica della Costituzione espressamente giustificata
nella relazione illustrativa anche col richiamo all’entrata in vigore
della legge n. 205 del 2000, la quale avrebbe espresso “una decisa volontà
del Parlamento nel senso indicato”.
Quanto poi al contrasto con gli
artt. 102, secondo comma, e 3, primo comma, Cost., osserva il rimettente
che, se la ratio giustificatrice dell’istituto della giurisdizione
esclusiva è stata per tradizione individuata nella peculiarità delle
controversie nelle quali sia parte la pubblica amministrazione, stante la
rilevanza pubblicistica degli interessi in gioco e la necessità di fare
applicazione di una normativa speciale, di natura amministrativa,
derogatoria rispetto al diritto comune – rilievo da taluno correlato alla
tesi dell’esistenza di un principio costituzionale di pluralità delle
giurisdizioni –, sarebbe palese la sua assenza con riguardo a quelle
fattispecie in cui venga lamentata la lesione di un diritto soggettivo,
perché la pubblica amministrazione ha leso posizioni attive di altri
soggetti, agendo iure privatorum o ponendo in essere un’attività illecita:
qui occorrerà invero fare applicazione di nozioni quali danno ingiusto,
nesso di causalità e colpevolezza, tipiche del diritto civile. In tale
contesto normativo la norma impugnata, contraddicendo al principio per cui
il giudice amministrativo è organo di tutela della giustizia
nell’amministrazione e non già giudice dell’amministrazione, ingenera il
sospetto di violazione del divieto di istituire giudici speciali (art.
102, secondo comma, Cost.), dubbio vieppiù avvalorato dalla considerazione
dei meccanismi di copertura di un quarto dei posti di consigliere di Stato
(art. 19, numero 2, della legge 27 aprile 1982, n. 186), di nomina del
presidente del Consiglio di Stato (art. 22, primo comma, della legge cit.)
e di conferimento dell’incarico di segretario generale (art. 4, comma 3);
nonché dalla considerazione delle funzioni di “alta sorveglianza” e di
iniziativa in punto di promozione dei procedimenti disciplinari,
attribuite al Presidente del Consiglio dei ministri su tutti i magistrati
amministrativi (artt. 31, primo comma, e 33, primo comma) e della
possibilità, per gli stessi, di accedere allo svolgimento di funzioni
giuridico-amministrative presso le amministrazioni dello Stato (art. 13,
secondo comma, numero 8, e art. 29, terzo comma).
Sostiene anche il
rimettente che devolvere una controversia a un giudice speciale in
funzione, soltanto, della natura pubblica di una delle parti o della
pretesa rilevanza pubblicistica degli interessi in contesa, desunta
dall’esercizio di funzioni amministrative, anche da parte di un soggetto
privato, sarebbe scelta foriera di una non giustificata disparità di
trattamento tra i soggetti dell’ordinamento, posto che essa recherebbe in
sé il rischio dell’affermazione di un diritto speciale della pubblica
amministrazione, conformato su valutazioni incompatibili con la natura
privatistica del rapporto controverso e su una posizione di ingiustificato
privilegio attribuita ad una delle parti, la pubblica amministrazione,
alla quale invece la Costituzione non riconosce alcun privilegio o statuto
particolare, specie ove non agisca iure imperii o si rapporti ai privati
su un piano di parità.
Il sospetto di lesione degli artt. 111, settimo
e ottavo comma, e 24, primo comma, e, sotto nuovo profilo, ancora una
volta, dell’art. 3 della Costituzione viene radicato sul fatto che il
legislatore del 2000, istituendo un giudice amministrativo munito di
giurisdizione esclusiva in materie e con strumenti processuali pressoché
coincidenti con le materie e con gli strumenti processuali da sempre
appartenenti al giudice ordinario, si sarebbe mosso in palese
controtendenza con le ragioni della scelta che guidarono il Costituente il
quale, mantenendo in vita alcune delle giurisdizioni speciali
preesistenti, operò in vista della conservazione del patrimonio di
conoscenze da questi acquisite. L’irragionevolezza dell’opzione normativa,
e la conseguente violazione dell’art. 3 della Costituzione, risulterebbe
vieppiù evidente in un contesto storico segnato – come si evince dall’art.
11 della legge n. 241 del 1990 e dalla notissima Cass. sezioni unite n.
500 del 1999 – dalla sempre più incisiva affrancazione dei rapporti fra
cittadino e pubblica amministrazione dal modello c.d. autoritativo, e
dalla loro evoluzione verso un modello c.d. negoziale, centrato
sull’accordo delle parti e sul loro fondamentale dovere di comportarsi
secondo buona fede.
Infine l’attribuzione della cognizione di
controversie sostanzialmente identiche, da decidere, per giunta, facendo
uso di poteri processuali in larga misura coincidenti, a due plessi
giurisdizionali distinti, unicamente in ragione della natura soggettiva di
una delle parti in causa, comporterebbe un sostanziale svuotamento anche
del fondamentale diritto di difesa, sancito dall’art. 24, primo comma,
della Costituzione, sotto il profilo che, limitando l’art. 111, ottavo
comma, della Costituzione, la ricorribilità per Cassazione delle decisioni
del Consiglio di Stato ai “soli motivi inerenti alla giurisdizione”, non
vi sarebbe alcuna possibilità di composizione dei contrasti
giurisprudenziali fra giudici ordinari e giudici amministrativi.
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2.3.– In tutti e tre i giudizi è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, a mezzo dell’Avvocatura generale
dello Stato, il quale ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza della
questione proposta, richiamando le argomentazioni (sub 1.3.) svolte nel
giudizio relativo alla ordinanza n. 488 del 2002. |
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2.4.– Il 6 ottobre 2003, nei giudizi di cui alle
ordinanze n. 226 e n. 227 del 2003, e il 26 novembre 2003, nel giudizio di
cui all’ordinanza n. 680 del 2003, l’Avvocatura ha poi depositato memorie
di contenuto pressoché identico a quello della memoria depositata nel
giudizio n. 488 del 2002 (v. retro, sub 1.5.) |
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Considerato in diritto |
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1.– Il Tribunale di Roma solleva questione di legittimità
costituzionale, con r.o. n. 488 del 2002, dell’art. 33, comma 1 e comma 2,
lettere b) ed e) e, con r.o. n. 226, n. 227 e n. 680 del 2003, dell’art.
34, comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituiti dall’art. 7
della legge 21 luglio 2000, n. 205; in tutte le ordinanze di rimessione si
assumono violati gli artt. 3, 24, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione,
mentre la prima ordinanza dubita, altresì, della violazione degli artt. 25
e 100 della Costituzione.
I giudizi – in ciascuno dei quali è
adeguatamente motivata la rilevanza della questione – devono essere
riuniti in quanto, sia pure in relazione a due norme diverse (artt. 33 e
34 del d.lgs. n. 80 del 1998, come modificati dall’art. 7 della legge n.
205 del 2000), in tutti viene sostanzialmente posta la (medesima)
questione dei limiti che il legislatore ordinario deve rispettare nel
disciplinare, ampliandola, la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo. |
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2.– Le questioni sono fondate nei limiti di seguito
precisati. |
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2.1.– I giudici rimettenti lamentano che la legge n. 205
del 2000, portando a compimento un disegno di politica legislativa volto,
a partire dal 1990, ad estendere l’area della giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, abbia sostituito al criterio di riparto della
giurisdizione fissato in Costituzione, e costituito dalla dicotomia
diritti soggettivi-interessi legittimi, il diverso criterio dei “blocchi
di materie”: in tal modo sarebbe stato alterato non soltanto il rapporto
tra giurisdizione del giudice ordinario e del giudice amministrativo –
rapporto che, pur non essendo stato realizzato il principio dell’unicità
della giurisdizione, dovrebbe pur sempre essere di regola ad eccezione
quanto alla cognizione su diritti soggettivi – ma anche il rapporto,
all’interno della giurisdizione del giudice amministrativo, tra
giurisdizione (generale) di legittimità e giurisdizione (speciale, se non
eccezionale) esclusiva.
La violazione degli artt. 102 e 103 Cost. (e
dell’art. 100 – aggiunge l’ordinanza n. 488 del 2002 – con la
trasformazione del Consiglio di Stato da giudice “nell’amministrazione” in
giudice “dell’amministrazione”) non si sarebbe realizzata con i pur
massicci interventi legislativi degli anni ’90, in quanto le nuove ipotesi
di giurisdizione esclusiva concernevano pur sempre «talune specifiche
controversie» caratterizzate «dall’intreccio di posizioni giuridiche
riconducibili tanto al diritto soggettivo quanto all’interesse legittimo»:
è con il d.lgs. n. 80 del 1998, specie come trasfuso nell’art. 7 della
legge n. 205 del 2000, che il legislatore ha abbandonato il criterio dello
«inestricabile nodo gordiano» ravvisabile in specifiche controversie
correlate all’interesse generale per accogliere quello dei «blocchi di
materie», nelle quali «la commistione di diritti soggettivi ed interessi
legittimi non si debba ricercare nelle varie tipologie delle singole
controversie ma nell’atteggiarsi dell’azione della pubblica
amministrazione in settori determinati, anche se molto estesi, connotati
da una significativa presenza dell’interesse pubblico».
La
Costituzione, attribuendo al giudice ordinario «il ruolo di giudice
naturale dei diritti soggettivi tra privati e pubblica amministrazione»,
avrebbe recepito e fatto propri i principi ispiratori della legge n. 2248
del 1865, All. E, così conferendo alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo un carattere residuale, che può giustificare «eccezioni ma
non stravolgimenti» rispetto alla «tendenziale generalità ed illimitatezza
delle attribuzioni del giudice ordinario».
Anche a voler prescindere
dall’irragionevolezza della scelta legislativa di esaltare il ruolo del
giudice amministrativo nel momento in cui al c.d. modello autoritativo dei
rapporti cittadino-pubblica amministrazione viene sempre più sostituito il
c.d. modello negoziale, tale scelta – unita al conferimento al giudice
amministrativo di «pienezza di poteri decisori» e quindi anche
risarcitori, perfino «al di fuori della giurisdizione esclusiva e
nell’ambito della sua giurisdizione generale di legittimità» – farebbe sì
che «il giudice amministrativo sia ormai proiettato in una dimensione
civilistica che fino a ieri costituiva territorio esclusivo del giudice
ordinario», per giunta senza sottostare al controllo nomofilattico, che
costituisce anche garanzia di parità di trattamento, della Corte di
cassazione. |
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2.2.– Del tutto correttamente i rimettenti osservano che
la Carta costituzionale ha recepito – non senza conservare traccia
nell’art. 102, primo comma, dell’orientamento favorevole all’unicità della
giurisdizione – il nucleo dei principi in materia di giustizia
amministrativa quali evolutisi a partire dalla legge abolitrice del
contenzioso amministrativo del 1865: ed i lavori della Costituente
documentano come «l’indispensabile riassorbimento nella Costituzione dei
principi fondamentali della legge 20 marzo 1865» conducesse, da un lato,
alla proposta di Calamandrei per cui «l’esercizio del potere giudiziario
in materia civile, penale e amministrativa appartiene esclusivamente ai
giudici ordinari» (art. 12, discusso dalla seconda Sottocommissione il 17
dicembre 1946) e, dall’altro lato, al testo (proposto dagli on.li Conti,
Bettiol, Perassi, Fabbri e Vito Reale) approvato dall’Assemblea
costituente nella seduta pomeridiana del 21 novembre 1947, corrispondente
agli attuali artt. 102 e 103 Cost.; e conducesse, inoltre, alla esclusione
della soggezione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei
conti al controllo di legittimità della Corte di cassazione, limitandolo
al solo «eccesso di potere giudiziario», coerentemente alla «unità non
organica, ma funzionale di giurisdizione, che non esclude, anzi implica,
una divisione dei vari ordini di giudici in sistemi diversi, in sistemi
autonomi, ognuno dei quali fa parte a sé» (così Mortati, seduta
pomeridiana del 27 novembre 1947).
In realtà, come la dottrina ha da
tempo chiarito, la legge n. 2248 del 1865, All. E, nel momento stesso in
cui assicurava tutela al cittadino davanti al giudice ordinario per «tutte
le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o
politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica
amministrazione» (art. 2), sanciva in ogni altro caso (per «gli affari non
compresi nell’articolo precedente») la totale sottrazione a qualsiasi
controllo giurisdizionale della sfera della c.d. amministrazione pura
(art. 3): in tal modo – anche grazie all’ampiezza con la quale questa zona
“franca” dell’amministrazione fu intesa dalla giurisprudenza, in ciò
incoraggiata dall’allora giudice dei conflitti, il Consiglio di Stato, e
dal successivo giudice ex legge 31 marzo 1877 n. 3761, le sezioni unite
della Cassazione romana – la legge del 1865 creava le premesse della
legislazione successiva volta a colmare il sempre più grave vuoto di
tutela giurisdizionale da essa lasciato con il puro e semplice ignorare
tale esigenza negli «affari non compresi» nell’art. 2.
La relazione
Crispi al disegno di legge, divenuto la legge (istitutiva della IV
Sezione) 31 marzo 1889, n. 5992, chiarisce infatti che «la legge 20 marzo
1865, All. E, proclamò l’unità della giurisdizione, ma nulla avendo
sostituito al contenzioso amministrativo che abolì, rimase abbandonata
alla potestà amministrativa l’immensa somma di interessi onde lo Stato è
depositario»; e pur se soltanto la legge 7 marzo 1907, n. 62, istitutiva
della V Sezione, definì “giurisdizionale” questa e la IV Sezione,
riconoscendo alle loro decisioni l’efficacia del giudicato, la funzione
giurisdizionale dell’organo, che sarebbe stato chiamato a colmare il vuoto
di tutela da essa lasciato, era già insita nella legge abolitrice del
contenzioso amministrativo.
E’ evidente, quindi, l’ambivalenza del
richiamo – operato così da Calamandrei come dai suoi oppositori
nell’Assemblea costituente – all’«indispensabile riassorbimento nella
Costituzione dei principi fondamentali della legge 20 marzo 1865, All. E»:
richiamo, che potrebbe dirsi “statico”, da parte di chi voleva colmare,
nel 1947, con il giudice ordinario (eventualmente attraverso sue sezioni
specializzate), il vuoto di tutela lasciato nel 1865 ed “abusivamente”
(rispetto ai principi proclamati nell’art. 2) poi riempito da un Consiglio
di Stato che aveva, ormai, «esaurito storicamente» il suo compito
(Calamandrei, II Sottocommissione, seduta pomeridiana del 9 gennaio 1947);
richiamo, che potrebbe dirsi “dinamico”, da parte di chi sottolineava che
«il Consiglio di Stato non ha mai tolto nulla al giudice ordinario» (così
Bozzi, ivi) in quanto la giurisdizione amministrativa è sorta «non come
usurpazione al giudice ordinario di particolari attribuzioni, ma come
conquista di una tutela giurisdizionale da parte del cittadino nei
confronti della pubblica amministrazione; quindi non si tratta di
ristabilire la tutela giudiziaria ordinaria del cittadino che sia stata
usurpata da questa giurisdizione amministrativa, ma di riconsacrare la
perfetta tradizione di una conquista particolare di tutela da parte del
cittadino» (Leone, Assemblea, seduta pomeridiana del 21 novembre
1947).
Sembra allora chiaro che il Costituente, accogliendo
quest’ultima impostazione, ha riconosciuto al giudice amministrativo piena
dignità di giudice ordinario per la tutela, nei confronti della pubblica
amministrazione, delle situazioni soggettive non contemplate dal (modo in
cui era stato inteso) l’art. 2 della legge del 1865; così come di questa
legge ha, con quello che sarebbe diventato l’art. 113 Cost., recepito il
principio – «e fu per questo ritenuta una conquista liberale di grande
importanza» – «per il quale, quando un diritto civile o politico viene
leso da un atto della pubblica amministrazione, questo diritto si può far
valere di fronte all’Autorità giudiziaria ordinaria, in modo che la
pubblica amministrazione davanti ai giudici ordinari viene a trovarsi, in
questi casi, come un qualsiasi litigante privato soggetto alla
giurisdizione … principio fondamentale che è stato completato poi con
l’istituzione delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato …
dell’unicità della giurisdizione nei confronti della pubblica
amministrazione» (Calamandrei, Assemblea, seduta pomeridiana del 27
novembre 1947). |
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2.3.– Se, relativamente alla conservazione della
giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, l’esame
dei lavori dell’Assemblea costituente offre il quadro che si è
tratteggiato, da essi non emergono particolari elementi di chiarificazione
relativamente alla previsione, nel testo dell’art. 103 Cost., della
giurisdizione esclusiva: previsione che compare quasi come accessoria
rispetto a quella generale di legittimità, per «la inscindibilità delle
questioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo, e per la
prevalenza delle prime», le quali impongono di «aggiungere la competenza
del Consiglio di Stato per i diritti soggettivi, nelle materie particolari
specificamente indicate dalla legge» (Ruini, Assemblea, seduta pomeridiana
del 21 novembre 1947). |
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3.– L’ambivalenza stessa della premessa, si è rilevato,
esclude in radice che possa sostenersi che la Costituzione abbia
definitivamente ed immutabilmente cristallizzato la situazione esistente
nel 1948 circa il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice
amministrativo, ma deve anche escludersi che dalla Costituzione non si
desumano i confini entro i quali il legislatore ordinario, esercitando il
potere discrezionale suo proprio (più volte riconosciutogli da questa
Corte), deve contenere i suoi interventi volti a ridistribuire le funzioni
giurisdizionali tra i due ordini di giudici: a ciò non ostando la
circostanza che, per la prima volta in un testo normativo, è nella
Costituzione che compare, e ripetutamente, la locuzione “interessi
legittimi”.
Si è detto della chiara opzione del Costituente in favore
del riconoscimento al giudice amministrativo della piena dignità di
giudice: riconoscimento per il quale milita, oltre e più che
l’apprezzamento, più volte espresso nell’Assemblea costituente, per
l’indipendenza con la quale il Consiglio di Stato aveva operato durante il
regime fascista, la circostanza che l’art. 24 Cost. assicura agli
interessi legittimi – la cui tutela l’art. 103 riserva al giudice
amministrativo – le medesime garanzie assicurate ai diritti soggettivi
quanto alla possibilità di farli valere davanti al giudice ed alla
effettività della tutela che questi deve loro accordare.
Si è anche
sostenuto che, in presenza di tale opzione, il principio dell’unicità
della giurisdizione – espresso dall’art. 102, con riguardo al giudice, e
riflesso nell’art. 113, con riguardo alle forme di tutela garantite al
cittadino – sta a significare che in nessun caso il legislatore ordinario
può far sì che la pubblica amministrazione sia, in quanto tale,
assoggettata ad una particolare giurisdizione, ovvero sottratta alla
giurisdizione alla quale soggiace «qualsiasi litigante privato»: la
specialità di un giudice può fondarsi esclusivamente sul fatto che questo
sia chiamato ad assicurare la giustizia “nell’amministrazione”, e non mai
sul mero fatto che parte in causa sia la pubblica amministrazione.
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3.1.– Alla luce di tali principi occorre valutare se la
disciplina introdotta, in punto di giurisdizione esclusiva, dalla legge n.
205 del 2000 è tale da confliggere con essi; ciò che equivale a chiedersi
se quei principi conformino la giurisdizione esclusiva, ritenuta
ammissibile dalla Costituzione, in modo incompatibile con la disciplina
dettata dalla legge de qua.
Si è rilevato (sub 2.1.) che i rimettenti
ricordano diffusamente come la giurisdizione esclusiva – fino al 1990
confinata nei ristretti limiti segnati dagli artt. 29 del t.u. n. 1054 del
1924 e 5, comma 1, della legge n. 1034 del 1971 (ma adde gli artt. 11
della legge n. 1185 del 1967; 32 della legge n. 426 del 1971; 16 della
legge n. 10 del 1977; 6 della legge n. 440 del 1978; 35 della legge n. 47
del 1985; 11 della legge n. 210 del 1985) – sia stata notevolmente estesa
a partire da tale anno contemplando l’impugnazione degli atti delle c.d.
autorità amministrative indipendenti (artt. 33 della legge n. 287 del
1990; 7 del d.lgs. n. 74 del 1992; 10 della legge n. 109 del 1994; 2 della
legge n. 481 del 1995; 1 della legge n. 249 del 1997) nonché quella degli
accordi tra privati e pubblica amministrazione (artt. 11 e 15 della legge
n. 241 del 1990; legge n. 537 del 1993); ma tale estensione non appare
loro confliggente con alcun parametro costituzionale in quanto, osservano,
pur sempre limitata a specifiche controversie connotate non già da una
generica rilevanza pubblicistica, bensì dall’intreccio di situazioni
soggettive qualificabili come interessi legittimi e come diritti
soggettivi.
La giurisdizione esclusiva introdotta, viceversa, dalla
legge n. 205 del 2000 sarebbe qualitativamente diversa e, come tale,
incompatibile con il dettato costituzionale. |
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3.2.– Le censure che si sono sinteticamente riferite (sub
2.1.) colgono nel segno nella parte in cui denunciano l’adozione, da parte
del legislatore ordinario del 1998-2000, di un’idea di giurisdizione
esclusiva ancorata alla pura e semplice presenza, in un certo settore
dell’ordinamento, di un rilevante pubblico interesse; un’idea – come
osservano i rimettenti – che presuppone l’approvazione (mai avvenuta) di
quel progetto di riforma (Atto Camera 7465 XIII Legislatura) dell’art. 103
Cost. secondo il quale «la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le
controversie con la pubblica amministrazione nelle materie indicate dalla
legge».
E’ evidente, viceversa, che il vigente art. 103, primo comma,
Cost. non ha conferito al legislatore ordinario una assoluta ed
incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice amministrativo
di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito
il potere di indicare “particolari materie” nelle quali “la tutela nei
confronti della pubblica amministrazione” investe “anche” diritti
soggettivi: un potere, quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è
né assoluto né incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve
considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non
fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie.
Tale
necessario collegamento delle “materie” assoggettabili alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni
soggettive – e cioè con il parametro adottato dal Costituente come
ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa – è
espresso dall’art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere
“particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di
legittimità: e cioè devono partecipare della loro medesima natura, che è
contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce
come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino
davanti al giudice amministrativo.
Il legislatore ordinario ben può
ampliare l’area della giurisdizione esclusiva purché lo faccia con
riguardo a materie (in tal senso, particolari) che, in assenza di tale
previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica
amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità: con il
che, da un lato, è escluso che la mera partecipazione della pubblica
amministrazione al giudizio sia sufficiente perché si radichi la
giurisdizione del giudice amministrativo (il quale davvero assumerebbe le
sembianze di giudice “della” pubblica amministrazione: con violazione
degli artt. 25 e 102, secondo comma, Cost.) e, dall’altro lato, è escluso
che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse
nella controversia perché questa possa essere devoluta al giudice
amministrativo. |
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3.3.– E’ appena il caso di rilevare che, ove il
legislatore ordinario si attenga ai criteri appena enunciati, si risolve
in radice anche il problema che i rimettenti pongono con riguardo all’art.
111, settimo comma, Cost.: è sufficiente osservare, infatti, che è la
stessa Carta costituzionale a prevedere che siano sottratte al vaglio di
legittimità della Corte di cassazione le pronunce che investono i diritti
soggettivi nei confronti dei quali, nel rispetto della “particolarità”
della materia nel senso sopra (3.2) chiarito, il legislatore ordinario
prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
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3.4.– Alla luce di tali criteri – desumibili dalla
lettera delle norme nelle quali si è incarnata, nella Costituzione, la
storia della giustizia amministrativa in Italia – la disciplina dettata
dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000, nella parte in cui sostituisce
gli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, non è conforme a
Costituzione. |
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3.4.1.– Va premesso che la dichiarazione di
incostituzionalità non investe in alcun modo – nonostante i rimettenti ne
adducano il disposto a sostegno delle loro censure – l’art. 7 della legge
n. 205 del 2000, nella parte in cui (lettera c) sostituisce l’art. 35 del
d.lgs. n. 80 del 1998: il potere riconosciuto al giudice amministrativo di
disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il
risarcimento del danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una
nuova “materia” attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di
tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o
conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei
confronti della pubblica amministrazione.
L’attribuzione di tale potere
non soltanto appare conforme alla piena dignità di giudice riconosciuta
dalla Costituzione al Consiglio di Stato (sub 3), ma anche, e soprattutto,
essa affonda le sue radici nella previsione dell’art. 24 Cost., il quale,
garantendo alle situazioni soggettive devolute alla giurisdizione
amministrativa piena ed effettiva tutela, implica che il giudice sia
munito di adeguati poteri; e certamente il superamento della regola
(avvenuto, peraltro, sovente in via pretoria nelle ipotesi olim di
giurisdizione esclusiva), che imponeva, ottenuta tutela davanti al giudice
amministrativo, di adire il giudice ordinario, con i relativi gradi di
giudizio, per vedersi riconosciuti i diritti patrimoniali consequenziali e
l’eventuale risarcimento del danno (regola alla quale era ispirato anche
l’art. 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, che pure era di
derivazione comunitaria), costituisce null’altro che attuazione del
precetto di cui all’art. 24 Cost.. |
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3.4.2.– La formulazione dell’art. 33 del d.lgs. n. 80 del
1998, quale recata dall’art. 7, comma 1, lettera a), della legge n. 205
del 2000, confligge con i criteri, quali si sono individuati sub 3.2. ai
quali deve ispirarsi la legge ordinaria quando voglia riservare una
“particolare materia” alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
Ed infatti, non soltanto (e non tanto) il riferimento
ad una materia (i pubblici servizi) dai confini non compiutamente
delimitati (se non in relazione all’ipotesi di concessione prevista fin
dall’art. 5 della legge n. 1034 del 1971), quanto, e soprattutto, quello a
“tutte le controversie” ricadenti in tale settore rende evidente che la
“materia” così individuata prescinde del tutto dalla natura delle
situazioni soggettive in essa coinvolte: sicché, inammissibilmente, la
giurisdizione esclusiva si radica sul dato, puramente oggettivo, del
normale coinvolgimento in tali controversie di quel generico pubblico
interesse che è naturaliter presente nel settore dei pubblici servizi. Ma,
in tal modo, viene a mancare il necessario rapporto di species a genus che
l’art. 103 Cost. esige allorché contempla, come “particolari”, rispetto a
quelle nelle quali la pubblica amministrazione agisce quale autorità, le
materie devolvibili alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
Tale conclusione è avvalorata dalla circostanza che il
comma 2 della norma individua esemplificativamente (“in particolare”)
controversie, quale quella incardinata davanti al giudice a quo, nelle
quali può essere del tutto assente ogni profilo riconducibile alla
pubblica amministrazione-autorità: e certamente le ipotesi specificamente
censurate (lettere b ed e) sono tali da non resistere al vaglio di
costituzionalità in quanto non soltanto (come le altre contemplate dal
comma 2) travolte dalla censura che investe la previsione di “tutte le
controversie in materia di pubblici servizi”, ma anche perché, ex se,
integrano ipotesi nelle quali tali controversie non vedono, normalmente,
coinvolta la pubblica amministrazione-autorità.
La materia dei pubblici
servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando
il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla
legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere
autoritativo, se si vale di tale facoltà (la quale, tuttavia, presuppone
l’esistenza del potere autoritativo: art. 11 della legge n. 241 del 1990):
sicché, conclusivamente, va dichiarata l’illegittimità costituzionale
dell’art. 33, comma 1, nella parte in cui prevede che sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie
in materia di pubblici servizi» anziché le controversie in materia di
pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse
quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (così come era
previsto fin dall’art. 5 della legge n. 1034 del 1971), ovvero relative a
provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un
pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla
legge n. 241 del 7 agosto 1990, ovvero ancora relative all’affidamento di
un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del
gestore (così come era previsto dall’art. 33, comma 2, lettere c e
d).
Va altresì dichiarata l’illegittimità costituzionale del comma 2
della norma in esame. |
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3.4.3.– Analoghi rilievi investono la nuova formulazione
dell’art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, quale recata dall’art. 7, comma 1,
lettera b), della legge n. 205 del 2000: formulazione che si pone in
contrasto con la Costituzione nella parte in cui, comprendendo nella
giurisdizione esclusiva – oltre “gli atti e i provvedimenti” attraverso i
quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero attraverso
“soggetti alle stesse equiparati”) svolgono le loro funzioni
pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia – anche “i
comportamenti”, la estende a controversie nelle quali la pubblica
amministrazione non esercita – nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi
della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici – alcun
pubblico potere.
Poiché, mutatis mutandis, a tale previsione dell’art.
34, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998 si attagliano le medesime
considerazioni che si sono esposte (sub 3.4.2.) a proposito dell’art. 33,
comma 1, deve dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 34,
comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, come sostituito dall’art. 7, comma 1,
lettera b), della legge n. 205 del 2000, nella parte in cui devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi
per oggetto «gli atti, i provvedimenti e i comportamenti» in luogo che
«gli atti e i provvedimenti» delle amministrazioni pubbliche e dei
soggetti alle stesse equiparati. |
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PER QUESTI MOTIVI |
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LA CORTE COSTITUZIONALE riuniti i giudizi,
dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, comma 1, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), come sostituito dall’art. 7, lettera a, della
legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa), nella parte in cui prevede che sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie
in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli» anziché «le
controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di
pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri
corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica
amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento
amministrativo disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero
ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza
e controllo nei confronti del gestore, nonché»;
dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, comma 2, del medesimo decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall’art. 7, lettera a,
della legge 21 luglio 2000, n. 205;
dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 34, comma 1, del medesimo decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 80, come sostituito dall’art. 7, lettera b, della legge 21
luglio 2000, n. 205, nella parte in cui prevede che sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi
per oggetto «gli atti, i provvedimenti e i comportamenti» anziché «gli
atti e i provvedimenti» delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti
alle stesse equiparati, in materia urbanistica ed edilizia.
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Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2004.
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Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2004.
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