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| n. 6-2004 - © copyright |
GIACOMO GRAZIOSI
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| Cartolarizzazione, dismissione
degli immobili degli enti previdenziali e diritto di opzione
dei conduttori: ultimo atto di un servizio pubblico?
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1. I TERMINI DEL PROBLEMA.
2. L’ANTEFATTO: IMMOBILI ED ENTI PREVIDENZIALI PRIMA
DELLA DISMISSIONE.
3. LA DISMISSIONE E LE SUE NORME.
3.1. La l. 335/1995 di riforma delle pensioni ed
il D.Lgs 16 febbraio 1996 n. 104.
3.2. La Finanziaria 1997 (art. 3 co. 109° L. 662/1996).
3.3. La l. 410/2001 e l’avvento delle cartolarizzazioni.
4. IL DIRITTO DI ACQUISTO DEL CONDUTTORE NEL SISTEMA
VIGENTE.
4.1 La fase di avvio alla dismissione.
4.2. Il trasferimento alla S.c.i.p. ed il diritto
di opzione del conduttore.
4.3. (segue) La natura del diritto di acquisto:
opzione o prelazione?
4.4. (segue) L’oggetto del diritto di opzione ed
il suo esercizio. La tutela ex art. 2932 c.c.. La
determinazione del prezzo.
4.5. (segue) La qualifica «di pregio» e la sua
valenza giuridica.
4.6. (segue) I tempi per l’adempimento.
4.7. (segue) La natura reale o obbligatoria dell’obbligazione
a contrarre.
4.8 Il vincolo di indisponibilità dell’immobile
acquistato tramite l’opzione
4.9 Conclusioni.
5. I NODI DELLA DISMISSIONE DI FRONTE ALLA GIURISPRUDENZA.
I PRESUPPOSTI SOGGETTIVI DELL’OPZIONE. LA «NON ACCERTATA
IRREGOLARITÀ DELL’ASSEGNAZIONE» E LA NOZIONE DI
«CONDUTTORE» NELLA L. 410/2001.
6. (SEGUE) LA TUTELA DEL CONDUTTORE NELLE MORE DELLA
DISMISSIONE: IL DIRITTO DI “INSISTENZA” NELL’IMMOBILE
NELLE MORE DELLA DISMISSIONE E IL DOVERE DI COOPERAZIONE
DEGLI ENTI PREVIDENZIALI.
7. L’INGANNO DEGLI IMMOBILI «DI PREGIO».
7.1. L’art. 15 co. 2° D.Lgs. 104/96 e la circolare
30.4.1997.
7.2. La legge n. 488/99 e la circolare 27.1.2000.
7.3. La legge 410/2001 e il D.M. 31.7.2002.
7.4. L’irrazionalità del criterio “urbanistico”
del D.M. 31.7.2002.
7.5. Il contrasto del criterio “urbanistico”con
la l. 410/2001.
7.6. La ratio dello sconto e della distinzione tra
edifici «di pregio» e «non di pregio».
7.7. Il rinvio alle norme sulla locazione.
7.8. Le deroghe alla presunzione “di pregio” dei
centri storici
8. LA NATURA DI SERVIZIO PUBBLICO DELLA DISMISSIONE.
LE CONSEGUENZE SULLA GIURISDIZIONE.
8.1. La dismissione come servizio pubblico.
8.2. La giurisdizione: il riparto ordinario e quello
in materia di servizi pubblici.
8.3. La giurisdizione in materia di dismissione
di beni pubblici.
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1. I TERMINI DEL PROBLEMA
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Con l’avvio della seconda cartolarizzazione,
il processo di dismissione degli immobili pubblici
è entrato nella sua fase decisiva.
Per l’operazione SCIP-2 si parla di oltre 62.000
immobili posti in vendita di cui gran parte appartenenti
agli enti previdenziali pubblici(1) , e questo mentre
è ancora in pieno svolgimento la vendita degli immobili
SCIP-1 (2) e si avvicina la SCIP-3 degli immobili
ex-militari.
Più che al dato numerico, comunque, l’importanza
dell’operazione è legata al disegno che con esso
persegue il legislatore, e che non è eccessivo definire
epocale: il definitivo abbandono del settore immobiliare
da parte delle Amministrazioni pubbliche, che d’ora
in avanti rimarranno tendenzialmente proprietarie
dei soli immobili “di servizio”, ossia quelli strumentali
alle funzioni pubbliche svolte. E svenderanno tutto
il resto.
E’ una vera e propria “fuga dal mattone” che inverte
e cancella, con un tratto di penna, una linea politica
e legislativa ultracentenaria, condivisa da tutti
i legislatori e governi fin dall’unità d’Italia.
Perché talora si trattava di tutelare le fasce deboli
o arginare la tensione abitativa; talora di reperire
immobili per lo svolgimento di funzioni di interesse
pubblico o nuovi servizi sociali, talora di investire
le entrate previdenziali: la conclusione era sempre
l’incremento costante del patrimonio immobiliare
dello Stato e degli altri enti pubblici.
Quel che stupisce, è che un tale storico révirement
sia rimasto, ad oltre dieci anni dal suo inizio,
pressoché ignorato dalla dottrina giuridica (3)
. Stupisce per l’oggettivo interesse del processo
di dismissione, che incide su alcuni dei temi giuridici
più attuali del nostro ordinamento come le deroghe
alla contabilità dello Stato, la sopravvivenza dei
vincoli immobiliari storico-artistici, il ricorso
alle neonate procedure di cartolarizzazione, solo
per citare i più evidenti.
Ma stupisce soprattutto perché la dismissione riguarda
e coinvolge, con effetti finora inesplorati, decine
di migliaia di conduttori che ancora abitano gli
immobili. E non è un problema da poco. Se si considera
che gran parte degli immobili pubblici sono locati
ad uso abitativo (4) - per di più a fasce deboli
della popolazione - appare chiaro come la sorte
dei conduttori degli immobili dismessi presenti
i caratteri di una vera e propria questione sociale.
Lo scopo del presente articolo è esaminare la disciplina
della dismissione immobiliare per ricostruire lo
status giuridico dell’abitante degli immobili da
alienare e, soprattutto, per verificare gli strumenti
che l’ordinamento offre per assicurarne il rispetto.
Si esaminerà in particolare la dismissione degli
immobili degli enti previdenziali pubblici, e ciò
sia perché tali immobili rappresentano la parte
più rilevante del patrimonio posto in vendita (circa
il 98% nella SCIP-2 (5) ), sia perché essa ha subito
nel tempo le più sensibili variazioni di disciplina,
sia soprattutto perché è in questa sede che i conduttori
mostrano una particolare urgenza di protezione.
Non possono trascurarsi infatti le notizie allarmate
sulle gravi inerzie ed illegittimità compiute dagli
Enti previdenziali in sede dismissoria (6) e non
può ignorarsi che la denuncia della “eclatante scorrettezza
contrattuale” dei medesimi sollevata da un Tribunale
è arrivata fino all’anticamera della Corte Costituzionale
(7) .
Prima di iniziare la trattazione, tuttavia, è necessario
gettare un breve sguardo retrospettivo sulle modalità
di gestione degli immobili degli enti pubblici anteriormente
alla dismissione, che costituiscono un vero e proprio
sotto-ordinamento imprescindibile per comprendere
la ratio e lo scopo della dismissione. *
2. L’ANTEFATTO: IMMOBILI ED ENTI
PREVIDENZIALI PRIMA DELLA DISMISSIONE
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Il patrimonio immobiliare delle Amministrazioni
Pubbliche è stato sempre tradizionalmente destinato
a soddisfare finalità di pubblico interesse, da
cui era radicalmente estraneo l’intento lucrativo.
In origine, tale interesse pubblico si identificava
con le funzioni svolte dagli organi statali. L’art.
1 della Legge di Contabilità dello Stato (R.D. 18
novembre 1923 n. 2440), ad esempio, prevedeva l’assegnazione
gratuita degli immobili del demanio e del patrimonio
indisponibile alle Amministrazioni pubbliche che
ne necessitassero per un “servizio governativo”,
mentre il successivo decreto ministeriale 24 agosto
1940 n. 2984, contenente le “istruzioni per la amministrazione
dei beni patrimoniali pubblici da parte del Provveditorato
dello Stato”, consentiva la loro concessione ad
un canone simbolico agli “altri Enti”, da intendersi
come enti pubblici non ministeriali (8) .
In seguito, l’utilizzo dei beni pubblici si estende
anche a categorie di soggetti privati, in ragione
delle finalità o attività di pubblico interesse
da esse svolte e dallo Stato esplicitamente riconosciute.
In via esemplificativa si possono ricordare la l.
11 luglio 1986 n. 390 (che consente di locare gli
immobili demaniali - ad un canone pari al 10% di
quello di mercato - agli enti ecclesiastici riconosciuti,
agli ordini religiosi ed a fondazioni, comitati
ed associazioni con scopi culturali o ideali); il
d.p.r. 9 ottobre 1990 n. 309 (T.U. stupefacenti),
che estende questi benefici ai centri privati per
il recupero dalle tossicodipendenze; e così via.
Ma c’è di più.
Dalla fine degli anni ’70, i patrimoni immobiliari
degli Enti Previdenziali – fino a quel momento locati
alle categorie di appartenenza secondo criteri fissati
da regolamenti interni o utilizzati come beni strumentali
dagli organi statali – vengono progressivamente
sottratti alla libera disponibilità degli Enti,
e destinati a supportare le politiche statali sulla
casa che in tale periodo iniziano a prendere forma.
Sono gli anni in cui è massima la tensione abitativa
nei grandi centri urbani, e il legislatore comincia
a vincolare quote sempre maggiori del patrimonio
immobiliare degli enti previdenziali a servizio
della sua nuova politica sociale a favore degli
inquilini.
Pochi mesi dopo la promulgazione della l. 392/1978
viene varata, infatti, una serie di leggi che obbliga
gli Enti Previdenziali a locare quote fino al 50%
dei propri immobili ai soggetti colpiti da un provvedimento
di sfratto o di licenza per finita locazione, ed
a concludere con essi contratti all’equo canone
ai sensi della citata l. 392/78 (9) . Possiamo riportare
l’art. 18 del d.l. 795/1984 (Obblighi degli enti
pubblici previdenziali e delle società di assicurazione),
che è paradigmatico del disegno perseguito dal legislatore:
“1. gli enti e le società (...) che sono tenuti
per legge, statuto o disposizione dell’autorità
di vigilanza ad effettuare investimenti immobiliari,
nonché ogni altro ente pubblico non economico (...)
indipendentemente dalle finalità istituzionali,
dalla natura e consistenza patrimoniale, devono
mensilmente comunicare al Comune nel cui territorio
è sito ciascuno degli immobili, nonché alla prefettura
competente, l’elenco delle unità immobiliari già
destinate ad uso di abitazione che siano o divengano
disponibili in un momento successivo, con indicazione
della data di effettiva disponibilità. 2. I contratti
di locazione relativi agli immobili di cui al comma
precedete, dei quali non sia stata resa pubblica
la disponibilità ai sensi del medesimo comma, sono
nulli.
3. Gli enti e le società di cui al primo comma devono,
nella locazione delle unità immobiliari incluse
negli elenchi mensili, limitatamente ad una quota
del 50% della disponibilità annuale complessiva,
dare priorità a coloro che dimostrino che nei loro
confronti sia stato eseguito un provvedimento esecutivo
di rilascio o sia stato notificato precetto per
il rilascio dell'immobile locato, sempreché non
si tratti di provvedimenti di rilascio fondati sulla
morosità del conduttore o del subconduttore”
In sostanza, si dà vita ad una stabile offerta di
locazioni abitative a prezzi agevolati da parte
degli enti previdenziali ed assicurativi ed a favore
dei cittadini colpiti da un provvedimento di sfratto,
con lo scopo di mitigare i costi sociali del mercato
immobiliare privato. E la cogenza di un simile disegno
è tale da prevalere sulle stesse finalità istituzionali
degli enti chiamati a realizzarlo, ed addirittura
sulla stessa autonomia giuridica privata. In seguito,
vi si aggiungeranno altre norme di legge, che vincolano
gli Enti a realizzare e comunque destinare edifici
al personale dello Stato, per favorirne la mobilità
(10) .
Il processo di “pubblicizzazione” del patrimonio
immobiliare previdenziale si completa con il D.
Lgs. 16 febbraio 1996 n. 104, che rappresenta un
vero e proprio cardine nella disciplina della materia.
Con esso, il legislatore dà l’avvio al progetto
di dismissione su cui infra, ma nel contempo stabilisce,
all’art. 15, che d’ora in avanti sarà il Ministero
del Lavoro a fissare i criteri per le locazioni
degli immobili previdenziali, tramite una circolare
ministeriale uniforme e vincolante per tutto il
territorio nazionale(11) . La circolare viene puntualmente
emanata un anno dopo (12) e, oltre a recepire e
confermare tutte le norme prima richiamate (riserve
alle forze dell’ordine, riserve per gli sfrattati,
ecc.) detta i criteri generali per le locazioni
degli immobili (par. 1.4), tutti improntati a criteri
socio-assistenziali. Devono infatti essere preferiti,
nell’ordine, cittadini a basso reddito, lavoratori
in mobilità, nuclei familiari ospitanti anziani
ultrasessantacinquenni o portatori di handicap,
giovani coppie, eccetera.
Da questo momento, quindi, sul patrimonio immobiliare
degli enti previdenziali è ormai impresso un generale
vincolo pubblico di destinazione alla soddisfazione
di obbiettivi sociali, che gli enti previdenziali
sono chiamati a realizzare sulla base di rigide
direttive governative. Non è un caso che la giurisprudenza
amministrativa inizi proprio in questi anni a precisare
che “ai sensi dell'art. 15 d.lgs. 16 febbraio 1996
n. 104 si deve ritenere che gli atti di assegnazione
degli alloggi di proprietà degli enti previdenziali
abbiano carattere pubblicistico, essendo rivolti
in via primaria ed immediata alla tutela di specifici
interessi pubblici. La normativa impone infatti
agli enti previdenziali di procedere alle assegnazioni
secondo criteri predeterminati, da definire con
apposita circolare ministeriale, ed in modo trasparente
e non arbitrario, sia tenendo conto delle esigenze
di corretta gestione dei beni che privilegiando,
nella scelta dei locatari, i soggetti le cui condizioni
economico sociali rivelino situazioni di maggior
disagio” (ex multis T.a.r. Lombardia, sez. I, 13
novembre 2003 n. 5007, in Foro Amm. TAR, 2003, p.
3170) (13) .
Il rapporto tra inquilino ed ente si colora quindi
sempre più di marcate venature pubblicistiche, e
si allontana dallo schema locatizio privato in favore
del modello di assegnazione autoritativa previsto
per l’edilizia residenziale pubblica.
Anzi. Si può ragionevolmente sostenere che a partire
dalla fine degli anni ’70 e poi, via via, fino al
consolidamento del 1996, la gestione del patrimonio
immobiliare degli enti pubblici si è progressivamente
trasformata, dal punto di vista giuridico, in un
vero e proprio servizio pubblico, ovvero (secondo
il più recente pensiero dottrinale e giurisprudenziale)
in “una attività non autoritativa, o svolta prevalentemente
senza ricorrere a poteri autoritativi, che si contrappone
alle attività funzionali e si svolge mediante l’erogazione
di attività prestazionali in favore dei cittadini”
[...]; prestazioni nei cui riguardi il cittadino
si trova nella veste di utente [...] con l’instaurarsi
con il destinatario di rapporti paritari, non connotati
dall’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’ente
titolare” (14) .
Si tratta di un rilievo non di poco conto, su cui
si tornerà in seguito. Per comprenderne l’importanza
si può comunque già anticipare che la dismissione
del patrimonio degli Enti previdenziali si pone
in una precisa e consapevole piena linea di continuità
con i criteri e gli scopi che informavano la precedente
gestione locativa di detto patrimonio edilizio.
La fase dismissoria rappresenta quindi il compimento
(e non il superamento) dei fini perseguiti dal legislatore
con la locazione del patrimonio immobiliare. *
3. LA DISMISSIONE E LE SUE NORME
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3.1 La l. 335/1995 di riforma
delle pensioni ed il D.Lgs 16 febbraio 1996 n. 104.
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Di cessione degli immobili pubblici
si parla per la prima volta con la L. 8 agosto 1995
n. 335, la cosiddetta “riforma delle Pensioni” attuata
dal Governo Dini (15) .
L’art. 3 comma 27 di tale legge delega infatti il
Governo ad emanare uno o più decreti legislativi
per regolamentare “la cessione del patrimonio immobiliare
non adibito ad uso strumentale di ciascun ente [pubblico]
entro cinque anni dall’emanazione delle norme delegate”
(lett. a) e la “effettuazione di nuovi investimenti
immobiliari (...) esclusivamente in via indiretta
tramite sottoscrizione di quote di fondi immobiliari
e partecipazioni minoritarie in società immobiliari”
(lett. c).
La collocazione della norma nella legge generale
di riforma della previdenza ed il suo tenore letterale
evidenziano con chiarezza che l’intento del legislatore
non è tanto il reperimento di risorse finanziarie,
quanto una riforma organica degli enti previdenziali,
chiamati a sostituire la diretta gestione economica
con forme di investimento finanziario indiretto.
La delega viene attuata con il successivo D.Lgs.
16 febbraio 1996 n. 104, che fissa la disciplina
generale della procedura di dismissione degli immobili
degli enti previdenziali.
La dismissione deve tendenzialmente investire tutti
gli immobili degli enti previdenziali (art. 1).
Le eccezioni sono solo quelle tassativamente indicate
all’art. 1 co. 3° e cioè: 1) gli immobili di interesse
pubblico perché utilizzati dall’ente stesso o di
particolare pregio storico-monumentale; 2) gli immobili
ad uso non abitativo che garantiscono elevati standard
di redditività; e soprattutto: 3) gli immobili “la
cui alienazione determinerebbe gravi ripercussioni
di carattere sociale in relazione alle specifiche
caratteristiche del mercato immobiliare e delle
zone di ubicazione degli immobili, anche con riferimento
alla tipologia reddituale ed alle caratteristiche
medie di composizione del nucleo familiare proprie
dei relativi conduttori”.
Quanto ai tempi ed ai modi della cessione, gli enti
sono chiamati entro dodici mesi ad individuare i
beni da dismettere ed a predisporre “programmi di
cessione del patrimonio immobiliare” (art. 2 co.
1° e 2°). Tali programmi devono prevedere in alternativa
il conferimento dei beni in fondi comuni di investimento
o in società immobiliari di proprietà dei fondi
suddetti, oppure “la alienazione dei beni con riferimento
ai conduttori degli stessi ed in applicazione dei
criteri di cui all’art. 6”. In ogni caso essi devono
realizzare“la cessione totale degli immobili nel
termine massimo di cinque anni” (art. 2 co. 3° e
4°).
Il successivo art. 6 esprime peraltro un chiaro
favor per la alienazione ai conduttori, riconoscendo
ad essi quattro significativi privilegi: 1) Un diritto
di prelazione sugli immobili condotti in locazione
(co. 5°), da esercitarsi entro sessanta giorni dal
ricevimento della proposta e salvo il divieto di
vendere l’immobile per i successivi dieci anni (co.
10°). 2) Un prezzo di favore (art. 6 co. 2° e 4°)
calcolato sulla base di coefficienti legali oppure
determinato dall’Ufficio Tecnico Erariale (16) .
3) In determinate ipotesi i conduttori ricevono
tutela anche se non intendono esercitare la prelazione,
tramite il diritto ad ottenere da parte dell’acquirente
il rinnovo del contratto di locazione (co. 6°) (17)
, il diritto a vedersi riconosciuto l’usufrutto
dell’immobile (co. 5°) (18) o il diritto a vedersi
reperita un’altra abitazione idonea (19) .
4) Significative agevolazioni finanziarie, consistenti
in mutui agevolati reperiti e parzialmente finanziati
dagli enti stessi (co. 8° e 9°).
Il disegno perseguito dal legislatore è molto chiaro.
La dismissione degli immobili pubblici deve essere
tendenzialmente completa e tempestiva, ma deve soprattutto
essere attuata a favore o comunque senza pregiudizio
dei conduttori degli immobili ceduti.
Il legislatore è ben conscio che il patrimonio immobiliare
degli enti previdenziali è per legge gestito senza
un rigido criterio lucrativo, ma con le finalità
sociali e mutualistiche già esaminate. Anche la
fase di dismissione viene quindi concepita e disciplinata
con un obbiettivo sociale ben preciso, che prevale
sulle stesse esigenze finanziarie di riforma del
sistema previdenziale: garantire la continuità abitativa
agli occupanti degli immobili da dismettere.
Per questo non è consentita la dismissione che possa
comportare ripercussioni sociali (art. 1 co. 3°,
art. 6 co. 5°), e si impone agli acquirenti di rinnovare
la locazione ai conduttori a basso reddito (art.
6 co. 6°).
Per questo viene data priorità agli immobili “con
forte propensione all’acquisto da parte degli assegnatari”
(art. 6 co. 1°).
Per questo, soprattutto, viene previsto il diritto
di prelazione dei conduttori (rafforzato da un prezzo
di favore e da significative agevolazioni finanziarie)
con cui viene dato giuridico riconoscimento alla
aspettativa dei conduttori di rimanere, acquistandolo,
nell’immobile condotto da anni.
In buona sostanza, la vendita degli immobili previdenziali
è chiamata a perseguire gli stessi fini sociali
a cui era improntata la precedente gestione locatizia,
e per tale motivo viene introdotto un preciso nesso
giuridico tra locazione ed acquisto in prelazione.
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3.2. La Finanziaria 1997 (art.
3 co. 109 L. 662/1996).
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Questa ottica della dismissione come
«successione» degli inquilini nella proprietà dell’immobile
alienato viene ulteriormente rafforzata dalla L.
23 dicembre 1996 n.662 (L. Finanziaria 1997) con
la quale, oltre a dare avvio alla dismissione del
patrimonio immobiliare dello Stato (20) , modifica
anche la disciplina per gli enti previdenziali a
vantaggio degli inquilini.
L’art. 3 co. 109° della legge aggiunge infatti due
nuovi corollari ed un principio molto importante.
In primo luogo, viene riformata la normativa sul
prezzo, con la previsione di una base di calcolo
più elastica (il prezzo di mercato degli immobili
liberi) e l’introduzione dell’importante distinzione
tra immobili ordinari ed immobili «di pregio» (21)
: una summa divisio già esistente in nuce nella
precedente prassi amministrativa e destinata ad
acquistare un rilievo sempre maggiore all’interno
della disciplina della dismissione.
In base alla l. 662/96 infatti:
a) gli immobili ordinari sono venduti al prezzo
di mercato degli immobili liberi diminuito del trenta
per cento (co. 109° lett. d); mentre: b) per gli
immobili “di pregio” il prezzo è pari a quello “pieno”
di mercato (co. 109 lett. f bis, introdotta dall’art.
2 co. 2° l. 488/1999).
Secondariamente, viene poi ampliato il diritto al
rinnovo del contratto in capo agli inquilini a basso
reddito, prevedendosi che tale reddito sia calcolato
secondo i più favorevoli criteri dell’edilizia economica
e popolare (co. 109° lett. b).
Ma la norma più importante è certamente quella contenuta
nella lettera a) del comma 109°, in cui si afferma
che “i conduttori” ai fini della prelazione sono
non soltanto i titolari di contratti in corso, ma
anche coloro il cui contratto sia scaduto, purché
ancora abitino nell’immobile e siano in regola con
il pagamento dei canoni (22) :
Il legislatore amplia cioè la nozione di conduttore
rilevante ai fini della prelazione, ricomprendendovi
non solo il conduttore attuale, ma anche il detentore
ex-conduttore.
E si tratta di un intervento giuridicamente assai
significativo. Il diritto di prelazione viene infatti
slegato dalle vicende del rapporto contrattuale
e viene fondato sul mero fatto della abitazione
dell’immobile, purché qualificata dal regolare pagamento
dei canoni pattuiti nel contratto scaduto.
La norma ha certamente una sua immediata finalità
pratica, ossia impedire che le aspettative all’acquisto
del conduttore vengano frustrate dallo spirare del
contratto nelle more della dismissione, che si preannuncia
lunga e difficile. Ma si tratta anche di una vera
e propria “cartina di tornasole” delle finalità
sottese alla dismissione, perché se il nesso giuridico
tra abitante ed immobile è tanto solido da sopravvivere
allo scadere del titolo detentivo, ciò significa
che l’inquilino, nel processo dismissorio, non rileva
tanto come controparte contrattuale dell’ente, ma
soprattutto quale utente del servizio-casa reso
per legge tramite il patrimonio immobiliare previdenziale.
La prelazione spetta all’assegnatario, non al “mero”
conduttore.
La dismissione si palesa, insomma, come qualcosa
di più ricco e complesso di un mero strumento di
finanza pubblica, perché attraverso essa ha fine
- nel senso di termine ma soprattutto di compimento
- quella politica di sostegno all’abitazione promossa
e perseguita per oltre venticinque anni dal 1979
al 1995. La locazione “sociale” come ammortizzatore
della tensione abitativa confluisce, pertanto, in
una vendita di favore a vantaggio degli abitanti
degli immobili, nell’ottica di favorire l’accesso
del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione
ai sensi dell’art. 47 della Costituzione.
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3.3. La L. 410/2001 e l’avvento
delle cartolarizzazioni.
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Dopo la l. 662/1996 trascorrono cinque
anni, durante i quali gli inputs legislativi vengono
di fatto disattesi quando non addirittura ostacolati.
I programmi di dismissione rallentano fin quasi
a fermarsi, nonostante i tentativi legislativi e
ministeriali di imprimere alla vendita i tempi previsti
(23) .
Solo nell’autunno 1999, dopo tre anni di stasi e
dopo un nuovo severo intervento legislativo (24)
, gli enti iniziano a sondare la volontà di acquisto
degli inquilini al fine di predisporre i piani di
cessione. Migliaia di inquilini (con contratto o
meno) rispondono alle lettere degli istituti proprietari,
e per raccomandata dichiarano “di essere interessati
all’acquisto dell’unità locata e, pertanto di voler
esercitare il diritto di prelazione” (25) , ma i
piani di dismissione non vengono mai predisposti,
ed anche questa iniziativa, di fatto, si arena.
In questa situazione di impasse interviene manu
militari il (nuovo) Governo, che con il d.l. 25
settembre 2001 n. 351 (convertito con modificazioni
nella l. 23 novembre 2001 n. 410 e più volte modificato
ed integrato (26) ) riforma radicalmente le modalità
della dismissione.
Il primo rilievo da compiere è che la l. 410/2001
diventa la legge generale di tutte le dismissioni
pubbliche, assorbendo la disciplina per gli enti
previdenziali e (quasi) tutte le altre leggi di
settore dettate per lo Stato e gli altri enti pubblici
(27) .
La l. 410/2001 introduce però anche profonde modifiche
alla disciplina previgente: la più nota è l’abolizione
del sistema di alienazione diretta previsto dal
D.Lgs 104/1996, imputato del fallimento degli anni
precedenti. La dismissione avverrà d’ora in avanti
mediante una procedura
di “cartolarizzazione”, che si può sinteticamente
schematizzare come segue. 1) Il patrimonio immobiliare
da cedere viene individuato dagli enti previdenziali
mediante decreto dirigenziale dell’Agenzia del Demanio
(art. 1 D.L. 351/2001) (28) .
2) A seguito di questa individuazione, il complesso
di beni immobili viene trasferito a titolo oneroso
- mediante decreto del Ministero dell’Economia e
delle Finanze - a società di cartolarizzazione appositamente
costituite, le S.C.I.P. (Società di Cartolarizzazione
Immobili Pubblici s.r.l.). Si tratta di società-veicolo,
aventi come patrimonio gli immobili trasferiti e
come scopo la graduale dismissione degli stessi
(art. 3 co. 1° D.L. 351/2001) (29) .
3) Il corrispettivo per il trasferimento di tali
immobili viene versato dalla SCIP all’ente pubblico
cessionario in parte immediatamente (al momento
della cessione), ed in parte a posteriori a rivendita
avvenuta (art. 3 co. 1° lett. a). Il capitale necessario
per tale operazione viene reperito dalle SCIP tramite
l’emissione di titoli sui mercati regolamentati,
ovvero mediante aperture di credito da parte del
settore bancario e finanziario (30) .
4) Le SCIP procedono quindi alla rivendita degli
immobili sul mercato, secondo criteri in parte diversi
da quelli del D.Lgs 104/96 ma che riconoscono comunque
un diritto di acquisto ai conduttori, di cui si
tratterà infra. Le modalità della dismissione ed
ogni input alla S.C.I.P. provengono dai decreti
ministeriali di trasferimento o da altri decreti
coevi (art. 3 co. 1°).
5) La natura di meri “veicoli” finanziari delle
S.C.I.P. è peraltro resa evidente dal fatto che
esse, benché formali titolari degli immobili, delegano
ogni atto di gestione e dismissione degli immobili
agli stessi Enti originari proprietari, in forza
di “contratti di gestione” da stipularsi secondo
schemi ministeriali o, in mancanza, di una apposita
delega “ex lege”.
6) Le specificità della cartolarizzazione emergono
poi dal particolare regime giuridico di cui godono
le S.C.I.P., i cui beni e crediti costituiscono
patrimonio separato aggredibile solo dai portatori
dei titoli e dagli Istituti finanziatori (31) .
Il secondo fronte su cui interviene la l. 410/2001
è quello del diritto di acquisto dei conduttori,
che viene (ri)disciplinato in modo più complesso
per adattarlo al nuovo procedimento di cartolarizzazione
ed irrigidirne, notevolmente, il regime.
L’art. 3 della legge prevede infatti un sistema
tri-fasico.
(i) In primo luogo, le S.C.I.P. devono offrire gli
immobili in opzione (32) ai conduttori o ai loro
parenti conviventi, che li possono acquistare individualmente
o a mezzo di mandato collettivo se l’edificio è
venduto in blocco (art. 3 co. 3° e 7°bis). Le modalità
di acquisto sono le seguenti.
(a) La vendita avviene al prezzo di mercato per
gli immobili qualificati «di pregio», sulla base
di indici legali o ministeriali; il valore di mercato
viene invece diminuito del trenta per cento per
tutti gli altri immobili, cui sia mancata la qualifica
“di pregio” ora citata (art. 3 co. 7°, 8° e 13°).
(b) Sono poi confermate le agevolazioni di cui all’art.
6 co. 8° del D.Lgs. 104/1996 (mutui reperiti dall’Ente
Previdenziale per i soggetti a basso reddito, cfr.
art. 3 co. 3°), così come le ulteriori riduzioni
di prezzo per le aggregazioni di conduttori che,
a mezzo di mandato collettivo, acquistino in blocco
almeno l’80% o il 50% dell’edificio (art. 3 co.
8°) (33) .
(c) Si conferma altresì il diritto di usufrutto
per i conduttori ultrassessantacinquenni che non
vogliano esercitare l’opzione (potrà essere alienata
solo la nuda proprietà) e l’obbligo di rinnovo contrattuale
per i conduttori a basso reddito (art. 3 co. 4°).
(d) Il diritto di opzione presuppone poi, oltre
al regolare pagamento del canone, “che non sia stata
accertata l’irregolarità della locazione” e che
i conduttori o i loro familiari conviventi “non
siano proprietari di altra abitazione adeguata alle
esigenze del nucleo familiare nel comune di residenza”
(art. 3 co. 6°).
(e) Gli immobili così alienati ai conduttori sono
poi gravati da un vincolo di indisponibilità, ossia
dal divieto di rivendere gli immobili per cinque
anni a pena di nullità (art. 3 co. 14°) (34) .
(ii) Gli immobili liberi o quelli inoptati “sono
posti in vendita al miglior offerente individuato
con procedura competitiva” (co. 7° seconda parte).
In sostanza un’asta pubblica, di cui i decreti attuativi
disciplinano analiticamente le modalità di esperimento
e partecipazione.
(iii) Nel caso l’asta conduca ad un prezzo inferiore
a quello determinato per l’offerta in opzione ai
conduttori, questi ultimi (ri)acquistano un ulteriore
diritto, qualificato “di prelazione”, ad acquistare
a tali migliori condizioni (co. 5°). L’aggiudicazione
sarà quindi sospesa per il periodo necessario all’esercizio
della prelazione da parte del conduttore.
Le previsioni di legge sono integrate, come visto,
dai decreti attuativi del Ministero dell’Economia
e delle Finanze (di concerto con il Ministero del
Lavoro e delle Politiche sociali) che determinano
le modalità della vendita e della gestione degli
incassi, attribuiscono agli enti la procura ad agire
per la S.C.I.P. e provvedono all’individuazione
degli immobili di pregio (35) .
Nelle due cartolarizzazioni già avviate è peraltro
emersa la prassi di emanare decreti distinti per
ciascuna di tali determine, il primo (per le modalità
di vendita) contestuale al trasferimento ed il secondo
(per la determinazione del pregio) in un momento
successivo immediatamente anteriore all’inizio delle
alienazioni.
Le linee guida della nuova disciplina si presentano
come marcatamente innovative per ciò che riguarda
la fase procedimentale “di avviamento” alla dismissione,
mentre evidenziano una chiara continuità con il
passato nella disciplina delle concrete modalità
di alienazione e (soprattutto) nei fini perseguiti
con la stessa.
La scelta di accentrare nell’Agenzia del Demanio
e nel Ministero delle Finanze i poteri di impulso
- espropriando gli Enti proprietari dei poteri di
disposizione diretta – obbedisce all’esigenza di
superare le impasses e le resistenze che gli Enti
avevano mostrato nel quinquennio 1996 – 2001, e
che avevano portato al sostanziale fallimento del
processo dismissorio (36) .
Inoltre, la scelta del modello securitization consente
allo Stato di anticipare e rendere certi i ricavi
delle vendite, sottraendoli all’alea circa l’an,
il quantum e soprattutto i tempi delle alienazioni.
Non può non osservarsi, tuttavia, che tale modello
efficientistico riguarda solo la fase di impulso
alla dismissione, di cui quindi beneficia esclusivamente
il bilancio statale. La collocazione degli immobili
resta infatti nelle mani degli Enti Previdenziali,
per il tramite dei “contratti di gestione” stipulati
dalle S.C.I.P., e resterà presumibilmente esposta
alle stesse resistenze, inefficienze e (talora)
ostilità già viste in passato. In ogni caso, se
le esigenze finanziarie dello Stato sono alla base
della scelta generale di dismettere il patrimonio
immobiliare e della disciplina autoritativa ed efficientistica
dell’avvio della dismissione, le concrete modalità
della vendita obbediscono - o meglio continuano
ad obbedire – alle stesse finalità sociali cui prima
era destinata l’attività locatizia. La dismissione
è anche oggi improntata ad un chiaro e nettissimo
favor per la continuità abitativa, ed alla trasformazione
del titolo locatizio in titolo reale.
Il diritto di acquisto per i conduttori e i loro
parenti conviventi, le agevolazioni finanziarie,
le precauzioni contro intenti speculativi confermano
che la procedura dismissoria non rappresenta la
sospensione o cessazione del servizio pubblico reso
con gli immobili previdenziali, ma piuttosto la
sua naturale e coerente conclusione.
Il patrimonio immobiliare pubblico muore come è
vissuto. Per soddisfare l’erario ma soprattutto
fornire abitazioni decorose alle classi svantaggiate
e, comunque, alle stesse categorie che già fruivano
degli immobili a titolo locatizio.
La legislazione sulle dismissioni si conferma insomma
come un intervento per favorire l’accesso del risparmio
privato alla proprietà dell’abitazione, nel quadro
del precetto di cui all’art. 47 co. 2° della Costituzione
ed anche a scapito di una piena remuneratività delle
vendite.
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4. IL DIRITTO DI ACQUISTO DEL CONDUTTORE
NEL SISTEMA VIGENTE
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L’esame finora svolto mostra come
il tratto caratterizzante dell’intero processo dismissorio,
in tutto l’arco della sua evoluzione legislativa,
sia sempre stato riconoscimento agli abitanti di
una facoltà di acquisto dell’immobile dismesso,
prevalente sulle aspettative di acquisto dei terzi
ed anche sulle esigenze “di cassa” dell’Ente venditore.
Di tale diritto va ora ricostruita la natura giuridica
ed il contenuto, alla luce della disciplina attualmente
vigente dopo la l. 410/2001.
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4.1 La fase di avvio alla dismissione.
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Come già visto, anteriormente al
trasferimento alla società di cartolarizzazione
si svolge un complesso procedimento amministrativo
che comprende:
a) la formulazione di elenchi di immobili da dismettere
ad opera degli enti proprietari (art. 1 co. 2°)
o dell’Agenzia del Demanio nel caso di immobili
statali (art. 1 co. 1°);
b) l’individuazione degli immobili da dismettere
ad opera dell’Agenzia del Demanio, che provvede
con decreto dirigenziale (art. 1 co. 2° e 3°);
c) l’esperimento delle necessarie attività di trascrizione,
intavolazione e voltura (art. 1 co. 4°);
d) la fissazione con decreto delle modalità di alienazione
degli immobili, a cui la S.C.I.P. dovrà obbligatoriamente
attenersi (art. 3 co. 1°);
e) il conclusivo trasferimento degli immobili alla
S.C.I.P. con decreto del Ministero delle Finanze
(37) .
Rispetto a tale procedimento amministrativo il conduttore
non può vantare alcuna situazione di diritto - né
di prelazione né di opzione - ma può comunque vantare
un interesse legittimo al corretto farsi e concludersi
del procedimento di dismissione, che si fonda sull’essere,
tale iter, propedeutico al sorgere dell’opzione.
E’ quindi possibile che il conduttore abbia la necessità
di contestare ed impugnare anche tali atti nella
misura in cui siano idonei a pregiudicare il maturare
del proprio futuro diritto di opzione, sia sotto
il profilo della violazione dell’obbligo incondizionato
di dismettere tutti gli immobili non strumentali
(art. 3 co. 11°), sia invocando le figure sintomatiche
classiche dell’eccesso di potere.
Si potrà contestare per disparità di trattamento,
per esempio, che il decreto dell’Agenzia del Demanio
abbia individuato solo alcuni appartamenti di un
immobile, tralasciandone altri pur analoghi per
dimensioni o caratteristiche.
Oppure, si può immaginare l’ipotesi in cui il decreto
ministeriale di trasferimento trascuri, immotivatamente,
alcuni degli immobili individuati dall’Agenzia del
Demanio, o in cui sia la stessa Agenzia ad escludere
irragionevolmente alcuni degli immobili indicati
dagli Enti negli “elenchi” di cui all’art. 1 co.
2°. (38)
Non integrano invece situazioni di interesse legittimo
le determinazioni amministrative attinenti alla
qualifica “di pregio” o meno degli immobili (su
cui più ampiamente infra), che non attengono alla
fase di avvio della dismissione ma già a quella
di vendita ad opera delle S.C.I.P, nelle quali la
situazione del conduttore è ormai di diritto soggettivo
pieno. L’aspirante acquirente non sarà perciò onerato
ad impugnarli nei termini decadenziali, ma potrà
contestarli e chiederne la disapplicazione in un
momento successivo, in sede di accertamento del
proprio diritto di prelazione.
D’altra parte, non c’è motivo di escludere che in
questa fase possano trovare spazio, oltre agli interessi
legittimi pretensivi dei condomini, anche situazioni
giuridiche oppositive alla dismissione.
Da un lato potrà trattarsi di privati proprietari,
che vedono i propri beni erroneamente inseriti negli
elenchi o nei decreti dell’Agenzia o, addirittura,
che si trovano spogliati della proprietà dai provvedimenti
ministeriali di trasferimento.
Ma potrà trattarsi degli stessi enti previdenziali,
interessati alla conservazione del proprio patrimonio
immobiliare e quindi certamente legittimati a censurare
i profili di illegittimità del procedimento dismissorio.
In effetti, un efficace esempio delle contrapposte
situazioni giuridiche esistenti nella fase di avviamento
alla dismissione del patrimonio previdenziale si
è avuto con il ricorso radicato nel 2000 dall’E.N.P.A.F.
(Ente Nazionale Previdenza ed Assistenza dei Farmacisti)
avanti al T.a.r. Lazio, in cui venivano mosse varie
contestazioni sulla legittimità della procedura
dismissoria. Le censure avanzate dall’Ente – e fondate,
come riconosciuto dal Consiglio di Stato su una
posizione “di interesse legittimo” - sono state
infatti contrastate da un nutrito numero di inquilini,
il cui interesse alla dismissione si fondava sul
proprio diritto di opzione (39) .
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4.2. Il trasferimento alla S.c.i.p.
ed il diritto di opzione del conduttore.
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Con il trasferimento degli immobili
alla S.C.I.P., la situazione giuridica soggettiva
del conduttore acquista consistenza di diritto soggettivo
pieno e perfetto.
La legge è molto chiara, infatti, nel configurare
a carico della società di cartolarizzazione (ed
all’ente suo procuratore) un vero e proprio obbligo
di rivendita dei beni ricevuti in proprietà (40)
, a cui corrisponde, in capo al conduttore, il diritto
ad acquistare l’immobile con priorità rispetto alla
generalità degli altri soggetti.
Il tenore letterale della legge è infatti molto
chiaro nell’affermare che “è riconosciuto in favore
dei conduttori delle unità immobiliari ad uso residenziale
il diritto di opzione per l’acquisto, in forma individuale
e a mezzo di mandato collettivo, al prezzo determinato
secondo quanto disposto dai commi 7 e 8” (art. 3
co. 3° l. 410/2001).
La stessa giurisprudenza, d’altronde, ha rilevato
come il diritto all’acquisto del conduttore “risulta
rigorosamente vincolato all’accertamento di requisiti
prestabiliti (titolarità di contratto di locazione
e situazione regolare per quanto riguarda i canoni
al momento della presentazione della domanda di
acquisto). Pertanto la posizione giuridica fatta
valere dall’interessato assume consistenza di diritto
pieno e perfetto” (T.a.r. Veneto, 17 luglio 2002
n. 3482 (41) . Mentre analoga conclusione ha tratto
la dottrina (42) .
D’altra parte, già nel vigore del regime anteriore
alla l. 410/2001 era pacifico che la facoltà di
prelazione attribuita al conduttore, una volta intervenuta
la determinazione a vendere dell’Ente proprietario,
desse luogo ad un diritto soggettivo perfetto e
non ad un mero interesse legittimo (43) .
Dal punto di vista operativo, comunque, il semplice
trasferimento alla S.C.I.P. non è ancora sufficiente
per poter procurare al conduttore la proprietà dell’immobile
condotto in locazione.
E’ necessario infatti che la S.C.I.P. provveda,
con le modalità ed i termini che vedremo, alla determinazione
del prezzo di vendita; ciò comporta una attività
complessa, che comprende la rilevazione del valore
di mercato degli edifici e l’accertamento dei presupposti
per la qualifica o meno di pregio, da cui, come
si è visto, dipende il diritto allo sconto del 30%
sul prezzo intero dell’immobile ed altresì, in determinati
casi, il diritto a beneficiare del “blocco prezzi”
al 2001.
Solo a questo punto la società di cartolarizzazione,
per il tramite degli enti previdenziali suoi procuratori,
invierà ai singoli conduttori una lettera di offerta
in opzione, contenente il prezzo di vendita e tutti
gli estremi del contratto da concludere, ivi compreso
il notaio rogante.
L’inquilino avrà da tale momento un termine di sessanta
giorni (44) per accettare l’opzione e vincolare
così l’ente a stipulare con sé la compravendita.
I decreti attuativi prevedono, comunque, un ulteriore
termine acceleratorio di cinquanta giorni (45) in
esclusivo favore dell’ente, entro il quale il conduttore
è tenuto a presentarsi a concludere il rogito definitivo
di acquisto. In mancanza di un valido e tempestivo
esercizio dell’opzione, l’immobile andrà all’asta
secondo le norme previste dai decreti attuativi.
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4.3. (segue) La natura del diritto
di acquisto: opzione o prelazione?
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Dopo aver illustrato le modalità
operative con cui viene concretamente esercitato
e soddisfatto il diritto di acquisto del conduttore,
è però necessario inquadrare tale diritto sotto
il profilo giuridico e definirne progressivamente
la natura giuridica, i caratteri, l’oggetto e la
disciplina.
Il primo rilievo è terminologico, e consiste nel
chiarire se la facoltà di acquisto riconosciuta
ai conduttori si configuri come un diritto di prelazione,
come è stata definita dal legislatore fino al 2001,
ovvero come diritto di opzione, secondo la definizione
della l. 410/2001.
La questione non è semplicissima e tanto meno irrilevante,
date le marcate differenze che intercorrono tra
i due istituti. La prelazione viene usualmente definita
come la preferenza accordata, nell’ambito di una
situazione giuridica, ad un soggetto piuttosto che
a un altro (46) . Più precisamente, il diritto di
prelazione - che può avere matrice legale o contrattuale
- può definirsi come il diritto a vedersi preferiti
ai terzi per la conclusione di un determinato negozio,
ovvero, simmetricamente, come l’obbligo, di chi
voglia concludere un negozio, di proporne la stipulazione
ad una determinata persona alle medesime condizioni
a cui avrebbe contratto con i terzi (47) .
Il diritto di prelazione dà vita quindi non ad un
vincolo alla libertà di contrarre, ma ad una limitazione
nella scelta del contraente. La fattispecie più
comune è proprio la prelazione di acquisto: il proprietario
del bene resta libero di decidere se e quando venderlo,
ma una volta assunta tale determinazione è obbligato
a proporre l’acquisto al titolare della prelazione
comunicandogli le relative condizioni (denuntiatio),
e, nel caso il prelazionario dichiari di voler contrarre,
a stipulare con quest’ultimo la compravendita (48)
.
Al contrario della prelazione, l’opzione è un vincolo
che incide anche sull’an del contrarre e non solo
sulla scelta del contraente.
Nello schema dell’opzione civilistica - che ha matrice
contrattuale - un soggetto si assume incondizionatamente
l’impegno a contrarre con una determinata persona,
formulando una proposta contrattuale già completa
e perfetta, ed impegnandosi a mantenerla ferma per
un determinato periodo di tempo. La controparte
avrà quindi la facoltà (l’opzione appunto) di accettare
o meno tale proposta, e si troverà perciò titolare
di un diritto incondizionato a dar vita ad un rapporto
giuridico (49) .
Il discrimine tra i due istituti sta quindi nella
certezza o meno della conclusione del futuro contratto.
Se nella prelazione il diritto all’acquisto dipende
dal (futuro e discrezionale) maturarsi della volontà
contrattuale della controparte, nell’opzione l’impegno
contrattuale è già incondizionatamente manifestato
fin dall’origine, così da riconoscere al titolare
dell’opzione un diritto potestativo alla (accettazione
e così alla) stipulazione del contratto.
Da tale distinguo discende l’importante corollario
che mentre l’esercizio dell’opzione, che consente
di accettare una proposta già formulata, dà vita
direttamente al contratto di compravendita con annessi
effetti traslativi, l’esercizio della prelazione
produce il più limitato effetto di creare in capo
al venditore una semplice obbligazione “a contrarre”,
ossia a voler stipulare con il prelazionario il
definitivo contratto traslativo (50) . Infatti,
poiché la prelazione si configura come il diritto
ad essere preferito agli altri nella stipulazione
del contratto, l’effetto tipico prodotto con il
suo esercizio sarà necessariamente quello di vincolare
a sé la controparte con una obbligazione de contrahendo.
La differenza tra opzione e prelazione è quindi
estremamente significativa, perché mentre l’esercizio
della prima dà vita direttamente al contratto di
compravendita, la seconda va ad integrare un semplice
contratto preliminare, a cui dovrà seguire la stipulazione
del successivo negozio traslativo della proprietà
(51) .
Venendo al nostro caso, va osservato che nel regime
del D.Lgs. 104/96 e della l. 662/96 non vi era alcun
dubbio sulla natura di prelazione della situazione
giuridica del concessionario.
Si veda sul punto Cass. civ. sez. I, 16 ottobre
2001 n. 12599 (in Giur. it. 2002 p. 1139, cit.)
per cui “quando l’ente comunica al conduttore la
sua intenzione di vendere e, a seguito di tale interpello,
il conduttore dichiari di esercitare il diritto
di prelazione, si determina a carico di entrambe
le parti il sorgere dell’obbligo di pervenire alla
conclusione del contratto, con conseguente possibilità
di tutela ex art. 2932 c.c.”. Ciò in quanto, come
chiarisce la Corte, la dichiarazione del conduttore
di volersi avvalere della prelazione si presenta
“non come accettazione di una proposta di vendita
ma come manifestazione della di esercizio della
prelazione: per cui deve, per l’effetto, escludersi
che nel caso che ci occupa possa parlarsi, come
sostenuto dalla ricorrente, di proposta e di controproposta”
(Cass. civ. n. 12599/2001 cit., passim).
Rispetto alla linearità della prelazione ante 2001,
il diritto di opzione di cui alla l. 410/2001 configura
una fattispecie atipica, che a caratteri conformi
al proprio nomen iuris assomma elementi propri della
“vecchia” prelazione.
Da un lato, infatti, si è già visto che nel momento
in cui un immobile viene trasferito alla S.C.I.P.,
esso viene definitivamente gravato da un preciso
ed inequivoco vincolo alla vendita, senza che in
capo alla società-veicolo residui alcun potere discrezionale
al riguardo.
Si tratta di una novità non da poco, giacché nel
modello previgente, nonostante i generici richiami
legislativi alla celerità, gli enti erano dotati
di un ampio margine di discrezionalità nel decidere
se e quando vendere, e la lettera di offerta in
opzione assolveva quindi al fondamentale ruolo di
formalizzare la volontà di alienare maturata dall’ente.
Laddove nel regime odierno, invece, tale determinazione
a vendere della S.C.I.P. è già formalizzata nella
legge, e sorge direttamente con il trasferimento
immobiliare disposto per decreto dal Ministero.
Ne consegue che la qualifica di «opzione» prescelta
dalla legge 410/01 ha una sua ragionevolezza, dal
momento che il conduttore può già dirsi titolare
di un diritto di acquisto senza bisogno di attendere
la denuntiatio della S.C.I.P.. D’altro canto, vi
è però il fatto che, come emerge dalla normativa
contenuta nei decreti ministeriali attuativi, l’esercizio
dell’opzione non appare idoneo a perfezionare direttamente
il contratto di vendita ed a produrre l’effetto
traslativo della proprietà, ma produce verso la
S.C.I.P. l’effetto meramente obbligatorio di vincolarla
alla stipulazione del contratto definitivo.
In altre parole, nel rispondere alla lettera di
opzione il conduttore non accetta una proposta perfezionando
la compravendita, ma vincola solo la condotta negoziale
della controparte, imponendole di stipulare con
sé il successivo rogito traslativo.
Si deve perciò concludere che, sotto questo aspetto,
il diritto di acquisto riconosciuto al conduttore
si pone al di fuori dello schema dell’opzione -
di cui non ha i caratteristici elementi di potestatività
ed autoesecutività prima esaminati – e rientra piuttosto
nel solco della prelazione, ossia di quel diritto
a vedersi preferiti ai terzi nella stipulazione
del contratto, che genera, nella controparte, una
semplice obligatio de contrahendo.
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4.4. (segue) L’oggetto del diritto
di opzione ed il suo esercizio. La tutela ex art.
2932 c.c.. La determinazione del prezzo.
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Chiarita la natura giuridica della
facoltà di acquisto del conduttore, se ne devono
ora determinare l’oggetto, le modalità di esercizio,
i tempi di adempimento e gli effetti giuridici.
Il diritto di opzione sorge, come visto, con il
trasferimento alla S.C.I.P. dell’immobile abitato
dal conduttore, e consiste nel diritto a vedersi
alienare l’immobile da parte della società-veicolo:
un diritto soggettivo pieno e perfetto, nascente
dalla legge e non condizionato da un provvedimento
amministrativo autorizzativo o concessorio.
Sotto il profilo civilistico, si tratta di un diritto
potestativo che, nel momento in cui viene esercitato,
fa sorgere in capo alla S.C.I.P. l’obbligazione
di concludere il negozio traslativo della proprietà
con il conduttore: una tipica obbligazione di contrattare,
suscettibile - come ha già da tempo chiarito la
giurisprudenza - di esecuzione in forma specifica
ai sensi dell’art. 2932 c.c. (52) .
L’obbligazione a contrarre della S.C.I.P. sorge
con l’esercizio dell’opzione, ossia con l’atto unilaterale
recettizio con cui il conduttore manifesta l’intenzione
di acquistare l’immobile e così vincola la S.C.I.P.
alla stipulazione della compravendita. Tale atto
potrà essere espresso in qualsiasi forma idonea
allo scopo (53) , e soprattutto in un qualsiasi
momento successivo al trasferimento alla S.C.I.P.,
con il solo requisito dell’inequivocità della volontà
di acquisto manifestata.
Non c’è infatti alcuna necessità di attendere una
formale offerta di acquisto proveniente dalla S.C.I.P.
o dall’Ente incaricato della vendita. E’ vero che
i decreti applicativi prevedono una formale offerta
dell’immobile al conduttore, ma tale atto non ha,
come visto, né valenza di proposta contrattuale
né il valore di denuntiatio che ricopriva nello
schema della prelazione ex l. 662/96.
Infatti il diritto all’acquisto del conduttore trova
oggi origine direttamente nella legge, e non richiede
alcuna offerta o manifestazione di volontà della
S.C.I.P., che deve vendere per input legale, senza
alcuna discrezionalità.
La raccomandata di offerta inviata agli inquilini
ha quindi una valenza esclusivamente acceleratoria,
mirando ad assoggettare gli optanti al termine perentorio
di sessanta giorni previsto dai decreti attuativi.
Ma non è affatto condizione per il sorgere o per
l’esercizio dell’opzione (54) .
Né può aver rilievo il fatto che la denuntiatio
contenga anche, di regola, la fissazione concreta
del prezzo di vendita. Nel regime della l. 410/2001,
infatti, il prezzo dell’immobile non è lasciato
ad una quantificazione discrezionale della S.C.I.P.,
ma è determinato direttamente dalla legge sulla
base di analitici parametri e criteri di calcolo
(cfr. supra). Il conduttore potrà perciò esercitare
l’opzione anche in assenza e prima di tale quantificazione
(55) , chiedendo che il prezzo sia successivamente
determinato dalla S.C.I.P o dall’Agenzia del Territorio
sulla base degli obbiettivi indici di legge, o addirittura
che sia accertato dal Presidente del Tribunale ai
sensi dell’art. 1474 co. 2° e 3° c.c..
Per le stesse ragioni, l’esercizio dell’opzione
non potrà mai essere subordinato all’accettazione
del prezzo di acquisto proposto dalla S.C.I.P.,
ben potendo il conduttore contestare la rispondenza
dello stesso ai parametri legali e chiedere una
quantificazione giudiziale sostitutiva di quella
unilaterale compiuta dall’ente venditore (56) .
Sul sistema dei prezzi vale comunque la pena spendere
qualche parola in più, ai fini di una migliore comprensione
della materia.
L’art. 3 co. 7° prevede che “il prezzo di vendita
degli immobili e delle unità immobiliari è determinato
in ogni caso sulla base delle valutazioni correnti
di mercato, prendendo a riferimento i prezzi effettivi
di compravendite di immobili e unità immobiliari
aventi caratteristiche analoghe”. Si noti che la
legge non si limita ad una generica indicazione
del valore di mercato, ma impartisce precise e stringenti
prescrizioni metodologiche, che si sostanziano nell’utilizzo
del metodo c.d. sintetico-comparativo e nel raffronto
con dati “reali” di transazioni effettivamente eseguite.
Due criteri, tra l’altro, ben noti negli ambienti
immobiliari e già utilizzati dall’O.M.I.
(l’Osservatorio del Mercato Immobiliare presso le
Agenzie del Demanio) nelle sue rilevazioni semestrali.
Il valore così ottenuto (la valutazione di mercato)
viene direttamente applicato come prezzo di vendita
se l’immobile è qualificato «di pregio». Negli altri
casi, invece, tale valore rappresenta la base di
calcolo iniziale a cui vanno aggiunti gli scomputi
e le riduzioni via via previsti per le singole fattispecie:
lo sconto del 30% per gli immobili “non di pregio”
(art. 3 co. 8°), gli ulteriori sconti per gli acquisti
in blocco (art. 3 co. 8°), e, soprattutto, il diritto
al “blocco prezzi” previsto dall’art. 3 co. 20°
della legge per chi avesse “prenotato” l’immobile
anteriormente al 31.10.2001.
Tale ultimo istituto (il blocco prezzi ex art. 3
co. 20°) merita un approfondimento specifico, per
i dubbi interpretativi cui ha dato origine e per
la ambivalenza normativa che lo ha accompagnato
(57) .
Tale articolo prevede testualmente, nella sua seconda
parte, che “le unità immobiliari, escluse quelle
considerate di pregio ai sensi del comma 13, per
le quali i conduttori, in assenza della citata offerta
in opzione, abbiano manifestato volontà di acquisto
entro il 31 ottobre 2001 a mezzo di lettera raccomandata
con avviso di ricevimento, sono vendute al prezzo
e alle condizioni determinati in base alla normativa
vigente alla data della predetta manifestazione
di volontà di acquisto”.
Dietro al testo ambiguo di questa norma (perché
rendere ultrattiva la normativa previgente?) si
cela una norma che voleva probabilmente garantire
i conduttori dalle lungaggini della procedura dismissoria,
proteggendoli dai rialzi del mercato immobiliare
avvenuti nelle more delle alienazioni e consentendo
loro di fruire dei più favorevoli valori di mercato
dell’autunno 2001. Le lettere raccomandate di “prenotazione”
cui fa riferimento la norma sono quelle che gli
inquilini avevano inviato nel triennio 1999-2001,
in risposta a sondaggi esplorativi che gli enti
effettuavano in vista della dismissione (58) .
In esecuzione di questa norma è poi recentemente
intervenuto il d.l. 23 febbraio 2004 n. 41 (conv.
in l. 23 aprile 2004 n. 104), che ha precisato la
portata temporale della norma ed ha rimesso all’Agenzia
del Territorio la determinazione dei coefficienti
di abbattimento per retrodatare le perizie al 2001
(59) .
Dal punto di vista operativo, i calcoli e le rilevazioni
dei prezzi sono affidati dall’art. 3 co. 9° “all’Agenzia
del territorio e a società aventi particolare esperienza
nel settore immobiliare”, anche se nei fatti è sempre
stata l’Agenzia a svolgere tali incombenti.
Nella prassi, l’Agenzia provvede ad effettuare una
stima del valore globale degli edifici da dismettere,
per poi dedurre il valore delle singole unità immobiliari
in esso contenute. I risultati della stima vengono
quindi trasfusi nelle lettere di offerta.
In ogni caso, il carattere ex lege del prezzo di
acquisto e la natura meramente esecutiva dei compiti
dell’Agenzia inducono a ribadire ancora una volta
che gli esiti di simili perizie non hanno per il
conduttore o il Giudice alcuna efficacia autoritativa
o vincolante: siamo di fronte a soggetti che agiscono
iure privatorum ed a perizie che in nessun caso
possono violare o affievolire il diritto al giusto
prezzo, che il conduttore trae direttamente dalla
legge. Con ciò si vuol non solo evidenziare che
l’inquilino potrà sempre esercitare l’opzione per
“il giusto prezzo di legge”, domandando al Giudice
la sua determinazione in sede processuale, ma anche
escludere che esista un onere di contestazione di
tali perizie entro i termini per le impugnative
dei provvedimenti amministrativi.
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4.5. (segue) La qualifica «di
pregio» e la sua valenza giuridica.
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Quanto ora detto vale a maggior ragione
per l’eventuale classificazione “di pregio” dell’immobile,
che esclude il conduttore dallo sconto del 30% sul
valore di mercato dell’appartamento (cfr. art. 3
co. 7° e 8°) ed altresì dal “blocco prezzi” di cui
all’art. 3 co. 20° della legge.
L’art. 3 co. 13° della l. 410/2001 in proposito
configura due distinte categorie normative di riferimento.
1. La prima è posta direttamente dalla legge e riguarda
gli immobili dei «centri storici urbani», che sono
tutti di pregio ad eccezione di quelli che, come
da accertamenti dell’Agenzia del Territorio, si
trovano in stato di degrado e necessitano di interventi
di ristrutturazione edilizia, restauro o risanamento
conservativo.
2. La seconda è lasciata ai decreti attuativi, cui
è consentito individuare nuove ipotesi di immobili
di pregio individuando nuove categorie sintomatiche
di un maggior valore economico (60) .
Lasciando ad un apposito paragrafo il compito di
analizzare analiticamente i vari criteri del pregio,
vale qui la pena di esaminare, quanto meno per cenni,
la natura dei provvedimenti ministeriali attributivi
del pregio.
Per quanto riguarda i criteri del pregio determinati
dal Ministero con decreto (ipotesi 2), siamo in
presenza di provvedimenti autoritativi a carattere
generale, che traggono il proprio fondamento dalla
legge 410/2001 e verso cui il cittadino può far
valere solo una situazione di interesse legittimo.
Un discorso diverso vale, invece, per i decreti
ministeriali a carattere meramente ricognitorio,
che si limitano ad applicare i criteri del pregio
ministeriali e legali individuando gli edifici che
posseggono i relativi requisiti (61) . Simili provvedimenti
non hanno, evidentemente, alcuna efficacia costitutiva
e la loro contestazione non è soggetta alle forme,
ai termini ed ai limiti dell’impugnativa giurisdizionale
cassatoria. Il corretto accertamento del pregio
rientra infatti nel diritto ad acquistare al giusto
prezzo di legge, ed è perciò questione che impinge
ad un diritto soggettivo pieno nascente direttamente
dalla l. 410/2001.
Pertanto, qualora il conduttore contesti la ragionevolezza
di un criterio del pregio posto dal Ministero, sarà
tenuto ad impugnare il relativo decreto entro i
prescritti termini decadenziali, con la possibilità
di ottenerne l’annullamento in sede giurisdizionale
ma senza che sia ammesso alcun intervento sostitutivo
da parte dell’autorità giurisdizionale.
Qualora invece sia in contestazione l’erronea applicazione
dei criteri legali o ministeriali del pregio per
vizi di fatto nell’accertamento dei presupposti
(il Ministero e l’Agenzia del Territorio, per esempio,
hanno riscontrato requisiti in realtà inesistenti,
o hanno omesso di considerare elementi in grado
di escludere il «pregio» (62) o per una erronea
interpretazione dei criteri stessi, ebbene, in tali
casi il giudice potrà intervenire con poteri cognitivi
pieni, estesi alla disapplicazione degli atti illegittimi
ed all’accertamento nel merito dei presupposti del
pregio, e non soggetti ad alcun termine decadenziale
breve.
La natura meramente ricognitoria dei decreti ora
citati consente d’altra parte al conduttore di esercitare
il proprio diritto di opzione anche prima ed a prescindere
dai decreti di classificazione del pregio, che la
prassi ha mostrato essere sempre successivi al trasferimento
alla S.C.I.P. (63) .
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4.6. (segue) I tempi per l’adempimento.
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Un altro profilo di notevole interesse
è quello relativo ai tempi per la concreta stipulazione
della compravendita, successivamente all’esercizio
dell’opzione. Entro quale termine la S.C.I.P. deve
procedere alla vendita? La legge tace sul punto,
mentre i decreti attuativi delle due cartolarizzazioni
già avviate mostrano che la vendita avviene concretamente
in più tranches successive, in cui vengono progressivamente
inseriti i vari immobili (64) . Si può quindi riconoscere
che, fermo l’incondizionato obbligo di vendita che
sorge con il trasferimento alla S.C.I.P., quest’ultima
conserva un – limitato - margine di autonomia con
riguardo all’ordine in cui porre in vendita gli
immobili, e, quindi, ai tempi di esercizio dell’opzione.
Ma bisogna fare chiarezza.
Tale limitata sfera di autonomia - che (lo si ripete)
attiene al quomodo e non all’an dell’alienazione
– non è espressione di discrezionalità amministrativa,
ma di semplice autonomia civilistica, legata ai
tempi tecnici di alienazione ed agli adempimenti
concreti necessari per la vendita.
In altre parole, il potere di scegliere la data
del rogito non implica un apprezzamento circa l’interesse
pubblico alla vendita, perché tali valutazioni sono
già state definitivamente svolte a priori prima
dall’Agenzia del Demanio – che con l’individuazione
dei beni certifica anche l’inesistenza di un interesse
pubblico alla loro conservazione (65) - e quindi
dal Ministero, che con il decreto di trasferimento
manifesta formalmente la volontà incondizionata
di vendita (66) .
L’alea sui tempi di vendita deriva quindi, semplicemente,
dal fatto che l’obbligo di vendita è configurato
dal legislatore e dai decreti attuativi come una
obbligazione senza termine, ai sensi dell’art. 1183
del Codice Civile. La S.C.I.P. sarà quindi tenuta
all’adempimento nei tempi più consoni “alla natura
della prestazione ovvero al luogo ed al modo dell’esecuzione”
(art. 1183 co. 1° c.c.) ovvero “secondo le circostanze”
(art. 1183 co. 2° c.c.), e godrà quindi di una autonomia
circoscritta ai soli tempi tecnici della dismissione.
L’importante corollario di quanto sopra è che l’autorità
giudiziaria potrà sempre sindacare l’adeguatezza
dei tempi di vendita e, nel caso di ingiustificati
ritardi, potrà fissare alla S.C.I.P. un termine
ultimativo per la stipulazione del rogito (art.
1183 c.c.), così come potrà emanare un provvedimento
ex art. 2932 in caso di inadempimento al suddetto
obbligo (67) .
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4.7. (segue) La natura reale o
obbligatoria dell’obbligazione a contrarre.
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Un problema ulteriore su cui vale
la pena spendere alcune parole è quello degli effetti
giuridici dell’esercizio dell’opzione, e precisamente
se in essi sia ravvisabile una efficacia reale o
(solo) obbligatoria.
Il tenore della disciplina previgente era molto
chiaro nel riconoscere al conduttore un diritto
di prelazione ma non anche di riscatto, e nell’escludere
perciò l’opponibilità ai terzi del diritto del conduttore.
A questa interpretazione aveva aderito anche la
(rara) giurisprudenza che si era formata sul punto,
che aveva riconosciuto al conduttore pretermesso,
in caso di vendita ad un terzo, la sola azione risarcitoria
(68) verso il venditore inadempiente, senza possibilità
di esercitare il riscatto.
Una simile opzione interpretativa pare condivisibile
anche nel quadro normativo attuale, per almeno due
ragioni. La prima è la sostanziale assimilazione
tra opzione e prelazione, quanto meno in relazione
agli effetti giuridici prodotti, di cui si è già
fatto cenno.
La seconda riposa invece su una considerazione di
carattere sistematico e generale: la facoltà di
riscatto, intesa come diritto di opporre al terzo
acquirente il proprio diritto di prelazione-opzione,
può sussistere nei soli casi espressamente previsti
dalla legge, in ossequio alla generale regola civilistica
della tassatività e dello sfavore per le situazioni
giuridiche ad efficacia reale (69) . Nessuna qualifica
di “realità” essendo prevista nella l. 410/2001,
la soluzione più condivisibile pare essere quella
di escludere alcuna facoltà di riscatto ex post.
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4.8 Il vincolo di indisponibilità
dell’immobile acquistato tramite l’opzione.
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Come si è già anticipato, l’unità
abitativa acquistata dal conduttore tramite l’esercizio
del diritto di opzione è soggetta dalla legge ad
un vincolo quinquennale di “indisponibilità”, ancorché
limitato ai soli immobili “non di pregio”: L’art.
3 co. 14° del d.l. 351/2001 dispone infatti che
“sono nulli gli atti di disposizione degli immobili
ad uso residenziale non di pregio, ai sensi del
co. 13°, acquistati per effetto dell’esercizio del
diritto di opzione e del diritto di prelazione prima
che siano trascorsi cinque anni dalla data dell’acquisto”.
La norma si ispira, evidentemente, a quei variegati
divieti di alienazione decennale - comprensivi a
volte, anche, dell’accessorio divieto di locazione
- previsti dalla legislazione sull’edilizia economica
e popolare (70) , e con i quali la proprietà edilizia
lato sensu pubblica viene parzialmente sottratta
al regime di libera commerciabilità di diritto privato.
E’ evidente che la sanzione della nullità degli
atti dispositivi vietati assolve alla funzione,
più volte riconosciuta dalla giurisprudenza, “di
evitare che detti alloggi siano distolti dal fine
a cui erano destinati, ossia la soddisfazione del
bisogno di abitazione del beneficiario, divenendo
oggetto di atti speculativi” (così, in materia di
edilizia popolare statale, Cass. civ. sez. I, 30
maggio 2000 n. 7143 (71) ).
Rispetto ai vincoli posti sull’edilizia popolare,
la norma della legge 351/2001 pare avere, tuttavia,
un oggetto ed un ambito più limitati.
Il riferimento normativo agli atti “di disposizione”
– che la dottrina unanime di diritto civile identifica
con i soli atti traslativi del diritto di proprietà
o costitutivi di diritti reali minori - è infatti
abbastanza univoco per escludere dal divieto tutti
gli atti che, come la concessione in locazione,
rientrano nella distinta facoltà “di godere” il
bene di cui si ha la proprietà (72) . Non è un caso,
d’altra parte, che il divieto di locazione sia sempre
previsto espressamente e separatamente dalla legislazione
sull’edilizia residenziale pubblica che lo contempla
(73) .
Inoltre, la stessa durata quinquennale (invece che
decennale) e la limitazione agli immobili «non di
pregio» dimostrano che l’art. 3 co. 14° comprime
il diritto di proprietà in modo meno intenso di
quanto faccia la legislazione sull’edilizia residenziale
pubblica.
Si può quindi concludere che l’acquirente (tramite
l’opzione) di un immobile dismesso non è affatto
tenuto ad abitare l’immobile per tutta la durata
del quinquennio, ma può concederlo in locazione
o affitto a terzi, anche mutandovi, se necessario,
la destinazione d’uso.
Il divieto di “atti dispositivi” copre, invece,
ogni negozio teso alla vendita del bene o, comunque,
ad incidere sul regime giuridico della proprietà
(costituzione di servitù ed usufrutti, eccetera).
Sotto questo profilo, vi è quindi una piena identità
di ratio tra la disciplina della cartolarizzazione
e quella, previgente sull’edilizia pubblica. La
esatta portata del divieto di alienazione previsto
dall’art. 3 co. 14° può perciò essere ricostruita
attingendo alla abbondante giurisprudenza formatasi
in relazione a tale contigua materia.
In particolare, la Cassazione afferma che il divieto
di alienazione di un immobile pubblico va inteso
come divieto di trasferire la proprietà dello stesso,
e si indirizza quindi ai soli negozi che producono
effetto traslativo nel periodo interdetto. Si è
così riconosciuto che “Il contratto preliminare
di compravendita di un alloggio di edilizia economica
e popolare, concluso nel periodo di inalienabilità
del medesimo, può essere considerato valido e suscettibile
di produrre effetti quando preveda la stipulazione
di un contratto definitivo dopo la scadenza del
periodo cennato” (Cass. civ. sez. II, 24 novembre
2003 n. 17867, in Giust. civ. Mass., e tante altre
(74) ).
La portata del divieto pare insomma indirizzarsi
non tanto alla volontà di trasferire l’immobile,
quanto al concreto prodursi dell’effetto traslativo:
che non potrà mai avvenire nei 5 (o dieci) anni
di «moratoria».
Ne consegue che saranno certamente nulli tutti i
contratti funzionali a produrre il trasferimento
della proprietà nel periodo vietato, anche quando
si tratti di negozi ad effetti solo obbligatori
e “propedeutici” al trasferimento (come i contratti
preliminari di compravendita). Saranno invece validi
quei contratti in cui l’effetto traslativo (diretto
o indiretto che sia) sia differito oltre la soglia
del divieto.
In concreto, saranno perciò ammissibili, oltre ai
già citati prelimi-nari di vendita con data di stipula
differita oltre il quinquennio, le compravendite
in cui l’effetto traslativo sia sospeso fino al
decorso del periodo vietato, o il rilascio di procure
irrevocabili a vendere (75) .
Va dato conto, tuttavia, che la giurisprudenza tende
a sanzionare con rigore i casi in cui la vendita
degli immobili pubblici, pur formalmente differita
oltre il termine vietato, si appalesi, per le modalità
con cui avviene, come una operazione fraudolenta
volta ad aggirare il divieto legale. Ciò accade
in quelle ipotesi in cui la data di trasferimento
della proprietà rappresenti un mero elemento formale,
perché l’immobile è già stato, fin dalla stipulazione
della vendita ad effetti differiti, consegnato ed
immesso nel godimento dell’acquirente non proprietario,
il quale ne ha già, anche, pagato il prezzo (76)
.
Per tali ragioni non pare ammissibile, per esempio,
la vendita a rate con riserva di proprietà: un contratto
in cui vi è un trasferimento sostanzialmente immediato
ed integrale di tutti i rapporti attivi e passivi,
compresi i rischi connessi all’eventuale perimento
o danneggiamento dell’immobile. Ed in cui il differimento
dell’effetto traslativo alla data di integrale pagamento
del prezzo assolve, in sostanza, ad una mera funzione
di garanzia.
Si deve infine aggiungere che il divieto di atti
dispositivi di cui all’art. 3 co. 14° d.l. 351/2001
non sembra applicabile alla costituzione di ipoteche,
dal momento che è principio generale della legislazione
sull’edilizia residenziale pubblica quello per cui
l’”atto dispositivo” vietato si limita alla sfera
dei diritti reali di godimento, con esclusione di
quelli di garanzia.
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4.9 Conclusioni.
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Riassumendo in breve i rilievi compiuti
finora, può concludersi che il diritto di opzione:
(i) deriva direttamente dalla legge;
(ii) sorge con il trasferimento alla S.C.I.P. dell’immobile
condotto in locazione;
(iii) viene esercitato con una inequivoca manifestazione
di volontà indirizzata alla S.C.I.P., entro il termine
perentorio decorrente dalla ricezione della raccomandata
di offerta in opzione ma comunque anche prima ed
a prescindere da tale offerta;
(iv) dà vita ad una obbligazione di contrarre, portante
l’obbligo della S.C.I.P. di stipulare con il conduttore
il contratto di vendita dell’immobile, alle condizioni
indicate dalla legge e determinate nella raccomandata
di offerta o, in mancanza, dal Giudice;
(v) è tutelabile ex art. 2932 da una pronuncia giurisdizionale
sostitutiva del contratto non concluso;
(vi) non consente alla S.C.I.P. una valutazione
discrezionale sul momento della vendita, che va
adempiuta nei tempi più consoni alla natura del
contratto;
(vii) attribuisce un diritto all’acquisto con efficacia
solo obbligatoria e non reale, pertanto inopponibile
ai terzi e privo della facoltà di riscatto;
(viii) dà vita ad una proprietà limitata, quanto
alla facoltà di rivendita, da un vincolo quinquennale
di indisponibilità.
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5. I NODI DELLA DISMISSIONE DI
FRONTE ALLA GIURISPRUDENZA. I PRESUPPOSTI SOGGETTIVI
DELL’OPZIONE. LA «NON ACCERTATA IRREGOLARITÀ DELL’ASSEGNAZIONE»
E LA NOZIONE DI «CONDUTTORE» NELLA L. 410/2001
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Dopo aver sinteticamente esaminato
la disciplina generale del diritto di opzione, si
possono ora approfondire i tre temi emersi più di
frequente nella prassi pretoria che, fino ad oggi,
si è occupata della dismissione immobiliare; e che
paiono i più critici in relazione alla tutela dei
conduttori.
Il primo profilo riguarda l’esatta individuazione
dei requisiti soggettivi per il sorgere del diritto
di opzione: una indagine difficile che sconta l’ambiguità
e l’incertezza delle recenti modifiche legislative,
ed una scarsa correttezza nella condotta degli enti
previdenziali.
Il secondo riguarda i rapporti tra il conduttore
e gli enti previdenziali nelle more della dismissione.
Si è già visto infatti che gli enti, anche dopo
il trasferimento alla S.C.I.P., restano gestori
degli immobili e dei relativi contratti di locazione,
e sono quindi in grado di incidere - disdettando
o non rinnovando i contratti agli inquilini - sulle
future chances di acquisto dei conduttori. Si pone
quindi il problema di qualificare i rapporti tra
gli enti previdenziali ed i conduttori nelle more
del processo di dismissione: cui si dedicherà un
apposito paragrafo, ma che si può fin d’ora anticipare
come integrante un dovere dell’ente di collaborare
o comunque non ostacolare il sorgere del diritto
di acquisto dei conduttori.
Il terzo profilo - che per la sua importanza merita
un paragrafo a parte - riguarda la qualifica «di
pregio» degli immobili, e le sofisticate questioni
giuridiche che essa ha posto e pone all’attenzione
della giurisprudenza. Il fatto che il 95% delle
controversie originate dalla dismissione riguardi
proprio la contestazione del pregio degli immobili
da parte dei conduttori la dice lunga sulla centralità
di questo tema, in cui emerge più gravemente la
frizione tra visione sociale e scopi finanziari
immanenti alla dismissione immobiliare.
Svolta questa premessa, si può ora compiere l’approfondimento
circa il primo dei profili critici prima indicati,
ossia l’individuazione esatta dei requisiti soggettivi
richiesti dalla l. 410/2001 per il sorgere del diritto
di opzione, e che come visto sono a) l’inesistenza
di altra idonea abitazione nel Comune di residenza
b) la regolarità della locazione; e c) l’attualità
del rapporto locatizio.
Per quanto riguarda la mancanza in capo al conduttore
optante di un’altra abitazione idonea nel comune
di residenza, si tratta di un dato obbiettivo facilmente
verificabile, e che andrà accertato alla data il
cui sorge il diritto di opzione, ovvero alla data
del trasferimento alla S.C.I.P.. Va evidenziato
peraltro che per quanto riguarda il secondo requisito
(la “non accertata irregolarità della locazione”)
si deve ovviamente precisare che esso va inteso
non in relazione alla locazione in sé, ma al rapporto
pubblicistico di assegnazione ad essa sottostante:
si tratta cioè della rispondenza dell’assegnazione
ai criteri ministeriali o legali per le locazioni
del patrimonio previdenziale (77) .
Il problema che si pone è, piuttosto, identificare
il momento in cui deve e può avvenire la contestazione
della legittimità dell’assegnazione. In particolare,
possono gli enti previdenziali attivare il procedimento
di revoca dell’alloggio dopo il trasferimento della
S.C.I.P., o addirittura dopo l’invio al conduttore
della proposta di acquisto e l’esercizio dell’opzione
da parte dello stesso? E’ risultato infatti evidente
che alcuni Enti lo hanno fatto. E due recenti sentenze
del T.a.r. Lombardia hanno affermato la legittimità
di tale condotta (78) .
Si tratta però di un vero e proprio abbaglio, perché
il disposto letterale della legge è molto chiaro
nell’affermare che requisito per il sorgere dell’opzione
è “che non sia stata accertata l’irregolarità della
locazione”, così presupponendo la preesistenza di
tale doverosa verifica. Per escludere il diritto
di opzione è insomma necessario che, all’atto del
trasferimento alla S.C.I.P., il procedimento di
revoca dell’alloggio o via sia già stato, o sia
stato (quanto meno) avviato. Il caso contrario,
il diritto di opzione sorgerà pieno e perfetto,
ed eventuali revoche successive, pur possibili,
non potranno pregiudicarlo. D’altra parte già il
D.Lgs 104/96 era esplicito nell’affermare che il
diritto di acquisto spettava “sempre che non sia
stata accertata in via definitiva l’illegittimità
dell’assegnazione dell’immobile a suo tempo effettuata”,
così ponendo un preciso discrimine temporale per
le revoche delle assegnazioni.
Il trasferimento alla S.C.I.P. - o quanto meno l’invio
dell’offerta in opzione - hanno insomma l’effetto
di consumare il potere di sindacare la legittimità
dell’assegnazione a suo tempo effettuata, e cristallizzando
in capo al conduttore (fino a quel momento) incontestato
i requisiti per l’acquisto dell’immobile. Anche
sotto questo profilo, d’altra parte, era intervenuta
nel vigore del precedente regime normativo una sentenza
della Cassazione, che aveva precisato come, una
volta inviata la lettera di offerta, “non è ipotizzabile
una retrocessione della procedura” (79) .
Quanto al terzo requisito (la qualità di conduttore),
esso pone delicati problemi interpretativi, su cui
è sorta una aspra contestazione tra enti e conduttori.
In effetti, l’art. 3 co. 3° l. 410/2001 attribuisce
genericamente il diritto di acquisto “ai conduttori”,
senza spiegare se per tali debbano intendersi i
soli titolari di contratti in corso (come nel regime
di cui al D.Lgs. 104/1996) ovvero anche i titolari
di contratti scaduti ancora detentori dell’immobile
ai sensi della L. 662/1996.
La questione ha dato immediatamente luogo a due
opposte interpretazioni. Secondo gli enti previdenziali
(gestori del patrimonio S.C.I.P.) la locuzione letterale
dell’art. 3 co. 3° rappresenta una “retromarcia”
rispetto alla normativa del 1996, nel senso di limitare
il diritto di opzione ai soli conduttori titolari
di contratti in essere. Essi concludono pertanto
che gli occupanti degli immobili in forza di contratti
scaduti, benché in regola con i canoni, potranno
vedersi riconosciuto il diritto di acquisto solo
nell’ambito dell’art. 3 co. 20° della legge, che,
come si è già visto, pare disporre l’ultrattività
del regime previgente in alcuni casi tassativi (80)
.
Ma la tesi propugnata dagli Enti non pare fondata.
La ratio dell’art. 3 co. 20° infatti, non è quella
di incidere sul diritto di opzione dei conduttori
(“salvando” coloro che siano stati esclusi dalla
nuova meno favorevole normativa), ma di temperare
il regime dei prezzi di vendita, impedendo inique
lievitazioni dei prezzi nelle more della dismissione.
Solo in questa ottica si giustifica la limitazione
della sua efficacia ai soli immobili non di pregio:
che, per l’appunto, godono di un regime speciale
proprio per ciò che attiene al prezzo.
Una simile interpretazione appare comunque palesemente
irrazionale, giacché in tale modo il legislatore
finirebbe per premiare le condotte scorrette tenute
negli anni da alcuni Enti previdenziali, ampiamente
documentate e riprese infra nel successivo paragrafo
6. E’ noto infatti che nel regime del D.Lgs. 104/96
(che come visto riconosceva la prelazione ai soli
“conduttori in corso”) molti enti avevano “sabotato”
il sorgere del diritto di prelazione, disdettando
i contratti di locazione e, in certi casi, attivando
il recupero coattivo delle unità immobiliari. Non
va dimenticato, anzi, che proprio questi avvenimenti
avevano condotto alla modifica normativa del 1996,
con l’estensione a tutti i detentori del diritto
di acquisto.
L’approccio più corretto è, a nostro avviso, quello
di valutare il quadro normativo complessivo in cui
è inserito l’art. 3 co. 3° della l. 410/2001.
Si è già detto che il diritto di acquisto era stato
introdotto genericamente per i “conduttori” dal
D.Lgs 104/1996, ed era stato poi oggetto di una
ampliamento a tutti i titolari di contratti scaduti
in regola con il pagamento dei canoni da parte dell’art.
3 co. 109° L. 662/1996. Si trattava di una norma
“interpretativa”, che interveniva sulla nozione
di «conduttore» rilevante ai fini della prelazione,
estendendola a tutte le situazioni in cui vi fosse
“abitazione di fatto” dell’immobile, sia iure che
non iure e con il solo limite di quelle contra ius
(81) .
Si accoglieva insomma la nozione di “conduttore
come utente” di cui si è già parlato nel paragrafo
3.2, da cui trasparivano i caratteri di servizio
pubblico dell’attività di gestione del patrimonio
immobiliare previdenziale: conduttore, nel nuova
accezione, equivale a chi abita l’immobile, e si
comporta quale conduttore pagando regolarmente i
canoni.
In questo quadro si è inserita la l. 410/2001, che
ha dettato nuove norme sulla procedura di dismissione
ma non ha abrogato né esplicitamente né implicitamente
la norma della L. 662/1996.
E’ anzi vero il contrario, nel senso che l’impianto
letterale e sistematico della l. 410/2001 mostra
chiaramente come il legislatore non abbia voluto
modificare o abrogare le previsioni della legge
662/96, ma solo armonizzarle al nuovo sistema di
cartolarizzazione previsto per le vendite: senza
provocare cesure o modificare gli status quo antea.
Si sono per esempio dettate norme espresse di coordinamento
tra il nuovo regime e la l. 662/96 (l’art. 3 co.
17° e l’art. 3 co. 19°) e si sono recepiti i criteri
di determinazione del prezzo di vendita introdotti
dalla l. 662/96, sia con riguardo alla riduzione
del 30% del prezzo di mercato (art. 3 co. 109° lett.
d), sia con riguardo alla distinzione tra immobili
di pregio e non (art. 3 co. 109° lett. f bis). Vi
è infine il fatto che l’art. 9 della l. 410/2001
- deputato alla esplicita abrogazione delle norme
incompatibili - non cita alcuna norma della l. 662/1996
tra quelle soppresse.
Una conferma ulteriore viene comunque dalla logica
sottostante a tutto il procedimento dismissorio,
che come già visto, è quello di garantire la massima
continuità abitativa negli immobili alienati. Una
interpretazione restrittiva che limitasse la facoltà
di acquisto ai soli titolari di contratti in corso
si porrebbe certamente al di fuori della ratio legislativa,
che è univoca nell’identificare la fonte dell’opzione
non in un formale rapporto locativo, ma nella prolungata
ed effettiva “fruizione” dell’abitazione dell’Ente
pubblico. In definitiva, è irragionevole e contrario
ai più basilari principi di logica ed equità sostenere
che chi, fino al 26 settembre 2001, aveva un diritto
di prelazione sull’immobile, ne sia poi stato privato
da una legge (il D.L. 351/2001 poi convertito nella
l. 410/2001) che non abroga esplicitamente i titoli
preesistenti, ed anzi mostra di aver cari gli stessi
fini delle leggi anteriori.
Ci pare quindi indubbio che il riconoscimento di
un diritto di opzione ai «conduttori» operato dall’art.
3 co. 3° D.L.351/2001, recepisca e faccia riferimento
alla nozione di “conduttore” vigente nel regime
precedente, mai abrogata e perfettamente in linea
con i fini perseguiti dal legislatore del 2001.
La definitiva verifica della tesi qui proposta è
stata poi offerta dall’art. 26 d.l. 30 settembre
2003 n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003 n. 324),
che, oltre a modificare in più punti la l. 410/2001,
ha introdotto una speciale disciplina di dettaglio
per la dismissione del patrimonio immobiliare “militare”.
Nel comma 2bis del citato art. 26 si chiarisce testualmente
che qualora l’inquilino intenda, in luogo dell’acquisto,
optare per il rinnovo novennale del contratto di
locazione, tale rinnovo decorrerà dalla scadenza
del contratto in corso ovvero, “qualora l’originario
contratto di locazione non sia stato formalmente
rinnovato” dalla data in cui sarebbe scaduto il
contratto se esso fosse stato ritualmente rinnovato.
In altre parole, il mancato rinnovo del contratto
non osta al sorgere del diritto di rinnovo, che
è una species dell’opzione di cui condivide tutti
i requisiti.
Nel successivo co. 11quinquies, poi, si disciplina
l’ampiezza del diritto di opzione spettante al personale
militare. E si afferma esplicitamente che “il diritto
di opzione previsto dai commi 3 e 6 dell’art. 3
della l. 410/2001 spetta solo a coloro che comunque
corrispondono allo Stato un canone o una indennità
per l’occupazione dell’alloggio”, così estendendosi
anche ai titolari di contratti scaduti che continuino
a pagare regolarmente i canoni come aveva stabilito
la l. 662/96.
Dalle pieghe della legge emerge insomma che la vigenza
del titolo locatizio è solo un elemento estrinseco
ed ininfluente rispetto al sorgere del diritto di
opzione, il cui fondamento risiede nella legittima
fruizione del servizio-casa sottostante alla locazione.
L’art. 3 co. 6° sancisce il principio della simmetria
tra i presupposti della pretesa di acquisto dell’immobile
abitato e quelli che avevano consentito al conduttore
di riceverlo e conservarlo in godimento: la legittimità
della propria assegnazione, la perdurante condizione
di bisogno abitativo ed il consolidato rispetto
degli obblighi di pagamento dei canoni. Formalizzarsi
sulla vigenza o meno del contratto di locazione
significa non aver compreso nulla della ratio della
dismissione.
La questione ha trovato recentemente sfogo in due
pronunce del Tribunale di Bologna.
Statuendo sul ricorso di un inquilino con contratto
scaduto, che lamentava il mancato riconoscimento
del proprio diritto di acquisto da parte dell’ente
previdenziale e (anzi) il tentativo di liberare
coattivamente l’immobile, il Tribunale di Bologna
ha dapprima respinto l’istanza di tutela cautelare,
ritenendo che i meri detentori, tanto più se di
immobili di pregio, fossero esclusi dalla prelazione
nel nuovo regime della l. 410/2001 (82) . Riformando
in sede collegiale il provvedimento cautelare monocratico,
però, lo stesso Tribunale ha mutato opinione ed
ha sposato una nozione ampia ed ultra-civilistica
del requisito della “conduzione” (83) :
“Si ritiene, in base alla disamina di tutta la normativa
intervenuta sul punto in un ampio arco temporale,
di dovere accedere alla più allargata interpretazione
del concetto di conduttore come soggetto avente
diritto alla prelazione, e quindi ritenendo applicabile,
già nel vigore del D.L. 351/2001, l’art. 3 co. 109°
lett. a) della legge 662/1996, che attribuiva il
diritto di prelazione anche a chi occupasse l’immobile
dopo la scadenza del contratto”.
Dalla stessa pronuncia giunge poi un ulteriore contributo
alla ricostruzione del sistema: il Giudice bolognese
ha aggiunto infatti che la “detenzione dell’immobile”
- proprio per i fini sociali di tutela della continuità
abitativa perseguiti dal legislatore - deve intendersi
come abitazione effettiva e non può essere surrogato
da forme di detenzione corpore alieno (per interposta
persona) che pure sono generalmente ammesse in diritto
privato (84) .
Ne esce, in definitiva, ribadita la funzione “sociale”
e di servizio pubblico svolta della dismissione:
la facoltà di acquisto non si fonda sul dato estrinseco
di un contratto di locazione, ma sull’effettivo
status di “utente” del servizio-casa fornito dagli
Enti Previdenziali: tale status persiste anche se
cessa il titolo civilistico che ne è la veste formale,
e può cessare solo con un formale provvedimento
di revoca, per accertata irregolarità o per perdita
dei requisiti dell’assegnazione.
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6. (SEGUE) LA TUTELA
DEL CONDUTTORE NELLE MORE DELLA
DISMISSIONE: IL DIRITTO DI “INSISTENZA”
NELL’IMMOBILE NELLE MORE DELLA DISMISSIONE
E IL DOVERE DI COOPERAZIONE DEGLI
ENTI PREVIDENZIALI
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I rilievi svolti
nei paragrafi precedenti hanno identificato
l’opzione come diritto soggettivo
perfetto che trova origine direttamente
nella legge e che sorge con il trasferimento
degli immobili alla S.C.I.P..
Restano tuttavia da accertare di
quali situazioni giuridiche siano
titolari i conduttori verso l’ente
locatore nelle more della dismissione,
ossia in quella fase “grigia” in
cui non vi è ancora un dritto ma
solo una aspettativa circa l’acquisto
dell’immobile abitato.
Si è già visto che tale aspettativa
non è di mero fatto ma ha una sua
precisa consistenza giuridica, dal
momento che la legge 410/2001 prevede
la dismissione di tutti gli immobili
degli enti previdenziali ad eccezione
di quelli “ad uso prevalentemente
strumentale”, attribuendo ai conduttori
un ragionevole grado di certezza
circa la propria futura facoltà
di acquisto (85) .
E si è già visto, altresì, che tale
posizione del conduttore, che si
riassume nell’interesse a veder
inserito il proprio immobile nel
procedimento dismissorio, acquista
verso gli enti preposti alla cartolarizzazione
consistenza di vero e proprio interesse
legittimo, azionabile nelle forme
ed avanti alle sedi competenti (86)
.
Accanto ed in parallelo a questa
posizione ne è però ravvisabile
un’altra non meno importante, che
riguarda non tanto l’effettiva dismissione
del proprio immobile ma la conservazione
- nelle more di tale procedimento
- dei requisiti per il (futuro)
acquisto dell’opzione.
Si tratta dell’interesse a non vedersi
privati dei requisiti giuridici
e fattuali per il sorgere del diritto
di opzione, e precisamente del contratto
di locazione o della materiale detenzione
dell’immobile.
Il diritto di opzione presuppone
infatti lo status di conduttore
o comunque detentore qualificato
(87) dell’immobile, la cui sussistenza
va apprezzata alla data in cui gli
immobili vengono trasferiti alla
S.C.I.P..
Fino a tale trasferimento, peraltro,
la proprietà degli immobili e la
titolarità dei contratti di locazione
resta in capo agli enti previdenziali
i quali - benché oggi estranei al
processo dismissorio - restano comunque
in grado di incidere sui presupposti
per il sorgere del diritto di opzione,
ponendo nel nulla l’aspettativa
all’acquisto degli abitanti.
Non è un’ipotesi di scuola.
Negli enti proprietari è emersa
ben presto la tentazione di profittare
dei ritardi del processo dismissorio
per intimare ai conduttori la licenza
per finita locazione, sciogliendo
il contratto e recuperando poi coattivamente
il possesso dell’immobile: con il
malcelato scopo di giungere alla
dismissione con immobili sgombri,
alienabili con maggiore profitto
mediante asta pubblica.
L’intento è d’altronde agevolato
dal fatto che i tempi di attesa
della vendita si sono dimostrati
nella pressi assai lunghi, per la
congerie di interventi legislativi
e per le stesse inerzie e negligenze
degli enti proprietari nell’adempiere
agli input legislativi (88) . E’
divenuto così estremamente probabile
che, prima del trasferimento alla
S.C.I.P., i contratti i locazione
giungessero ad una delle scadenze
periodiche con facoltà di disdetta.
Si è posta quindi l’esigenza di
individuare forme di tutela del
conduttore nei confronti dell’ente
previdenziale locatore.
Il primo allarme è giunto dal Tribunale
di Roma, sezione distaccata di Ostia.
Il giudice laziale ha sollevato
la questione di legittimità costituzionale
delle norme attributive del diritto
di prelazione-opzione (89) , in
relazione agli artt. 3 e 47 cost.,
lamentando che tali articoli “non
prevedono a favore del soggetto
che abbia inteso, avendone il diritto,
esercitare la prelazione, la facoltà
di permanere nell’immobile, prorogando
la scadenza del contratto di locazione
fino alla conclusione della procedura,
e sempre che non intervengano inadempimenti
de conduttore, nel caso in cui la
procedura di vendita abbia tempi
più lunghi rispetto alla scadenza
del contratto in ordine alla quale
il locatore abbia formalizzato la
relativa disdetta” (90) .
La Corte Costituzionale si è pronunciata
sulla questione con l’ordinanza
n. 2 del 13-15 gennaio 2003 (91)
.
Il giudice delle leggi ha rilevato
come la condotta dell’ente locatore
(aver disdettato del contratto di
locazione alla prima scadenza, senza
attendere il perfezionamento della
procedura dismissoria) fosse stata
qualificata dalla stesso giudice
rimettente come “di eclatante scorrettezza
contrattuale”, ed ha concluso che
“sulla base di tale qualificazione
appare evidente come la situazione
giuridica vantata dal conduttore
possa trovare tutela negli ordinari
rimedi risarcitori predisposti dall’ordinamento
per l’ipotesi di violazione dei
doveri di correttezza” (92) .
Se la conclusione di forma è stata,
quindi, la reiezione della questione
prospettata per manifesta inammissibilità,
la sostanza della pronuncia è stata
però di notevole importanza, perché
ha indirizzato la giustizia ordinaria
verso gli strumenti dell’illecito
contrattuale - sub specie della
violazione del dovere di correttezza
ex art. 1375 c.c. - per sanzionare
le iniziative degli enti locatori
in costanza di dismissione.
E la giurisprudenza ha raccolto
gli input della Corte già in due
occasioni. Il Tribunale di Roma
si è occupato ben presto di una
controversia analoga (93) ed ha
correttamente negato la facoltà
dell’Ente di porre fine al contratto,
affermando che nelle more della
dismissione il conduttore ha diritto
al rinnovo del contratto di locazione:
“al conduttore di immobile ad uso
abitativo, con contratto in corso
de iure alla data di entrata in
vigore della normativa sulla dismissione
del patrimonio immobiliare pubblico
di riferimento, spetta il diritto
all’acquisto e medio tempore al
rinnovo del contratto.
L’ente pubblico locatore non può
quindi chiedere il rilascio per
la successiva scadenza ove sia stata
manifestata l’intenzione di acquistare”
(94) .
Nello stesso senso è la recente
ordinanza del Tribunale di Bologna
(già citata) che in sede cautelare
si è occupata di un caso identico
(95) . Il Giudice ha infatti riconosciuto
che “non pare conforme a buona fede
il comportamento di chi, non potendo
certo ignorare l’interesse altrui
alla prelazione, in luogo di prestarvi
la dovuta cooperazione ai fini della
sua realizzazione, si attivi invece,
intimando lo sfratto per finita
locazione, per privare l’altro contraente
della qualità, nella specie, di
conduttore che è una tra le condizioni
imposte dalla legge per fruire del
cennato beneficio” (96) .
Emerge quindi nella (pur rara) giurisprudenza
in materia la consapevole esigenza
di tutelare il conduttore nelle
more della dismissione, dando protezione
alla sua aspettativa di acquisto
prima ancora che essa acquisti giuridica
concretezza.
Tale orientamento è d’altronde perfettamente
in linea con il vincolo tra la rapporto
locatizio (recte: di fruizione di
fatto) ed futuro acquisto, che come
visto rappresenta la ratio sottostante
a tutto il fenomeno dismissorio.
E’ perciò del tutto corretto ritenere,
come fa la giurisprudenza, che tale
vincolo legislativo orienti e conformi
il rapporto locatizio tra ente e
conduttore, imponendo all’ente locatore
uno specifico dovere di collaborazione
con la controparte: l’obbligo di
esercitare le facoltà inerenti al
contratto in modo da non pregiudicare
il diritto di opzione del conduttore.
Nello specifico, si avrà la conseguenza
per cui se il conduttore dichiara
inequivocamente la propria intenzione
di acquistare l’immobile (una volta)
dismesso, l’ente sarà impedito dall’intimare
la disdetta e, nel caso la eserciti,
essa resterà priva di effetto.
Per inquadrare giuridicamente tale
situazione si può agevolmente attingere
all’esperienza civilistica ed ai
suoi istituti classici.
La pendenza della procedura dismissoria
può essere assimilata infatti alla
pendenza della condizione sospensiva
disciplinata nel Codice Civile,
ossia di quell’evento futuro ed
incerto (97) da cui dipende il concreto
sorgere di un diritto.
Da ciò consegue che, nel caso in
cui il conduttore abbia manifestato
l’intenzione di avvalersi dell’opzione,
acquisterà per ciò stesso un diritto
«di insistenza» sull’immobile il
cui contenuto è così determinabile:
a) l’ente avrà l’obbligo di non
pregiudicare l’avveramento della
condizione a cui l’ordinamento ricollega
il sorgere del diritto di opzione
e di prestarvi anzi la dovuta cooperazione
(cfr. art. 1358 c.c.). Nello specifico,
tale obbligo si tradurrà del divieto
di intimare la licenza o lo sfratto
per finita locazione;
b) l’inquilino avrà facoltà di compiere
atti conservativi a tutela del proprio
diritto condizionato (art. 1356
co. 1° c.c.): il che si traduce
appunto nel diritto a non perdere
la titolarità del contratto o comunque
la detenzione dell’immobile in seguito
ad un procedimento di sfratto attivato
dall’Ente proprietario. In concreto
l’inquilino avrà la possibilità
1) di eccepire la mala fede o comunque
la illegittimità della condotta
dell’Ente in sede di procedimento
di sfratto, ottenendo così il rigetto
della domanda di convalida;
2) qualora il procedimento sia già
in corso, di ottenere la sospensione
cautelare dell’esecuzione nelle
more dell’accertamento del proprio
diritto di opzione (98) ;
3) in alternativa, di ottenere un
sequestro giudiziario che assolva
allo stesso scopo (99) ;
c) in ogni caso, qualora i requisiti
della prelazione dovessero essere
perduti a causa dell’esecuzione
coattiva di un provvedimento di
rilascio, il (ex) abitante potrà
comunque pretendere dalla S.C.I.P.
di acquistare l’immobile, invocando
il diritto a considerare avverata
la condizione dolosamente pregiudicata
ai sensi dell’art. 1359 c.c..
D’altra parte, una solida base normativa
di tale diritto di «insistenza»
può essere rinvenuta nell’art. 3
co. 20° della l. 410/2001, che benché
dettato per ragioni di coordinamento
normativo tra i diversi regimi giuridici
vigenti, è chiaramente ispirata
a un principio di matrice più generale,
che può essere sintetizzato come
la regola dell’inopponibilità all’inquilino
degli eventi pregiudizievoli successivi
alla propria manifestata volontà
di acquisto (100) .
Esiste poi un’altra ipotesi ricostruttiva,
a cui si fa solo breve cenno.
In luogo di strutturare il diritto
di permanere nell’immobile come
elemento peculiare e “atipico” del
rapporto locatizio, potrebbe cercarsene
il fondamento al di fuori del contratto,
nell’ambito del rapporto pubblicistico
tra conduttore ed ente proprietario.
Il fondamento giuridico del “diritto
di insistenza” potrebbe essere ancorato,
cioè, al rapporto pubblicistico
di “utenza” che lega l’inquilino
all’ente erogatore del servizio-casa,
e perciò al vincolo di destinazione
a pubblico servizio impresso agli
immobili previdenziali.
Infatti, poiché la dismissione del
patrimonio immobiliare rappresenta
la continuazione ed il completamento
di quel “servizio pubblico” a cui
gli immobili previdenziali erano
vincolati dalla legge (101) , è
certamente illegittima una condotta
degli enti atto (quale l’intimazione
della licenza e lo sgombero coattivo
dell’immobile) che abbia per effetto
la sottrazione del bene al vincolo
di destinazione legislativamente
imposto.
A ciò osterebbero infatti gli artt.
828 e 830 c.c. (102) , che sanzionano
con l’inefficacia gli atti di disposizione
dei beni pubblici incompatibili
con le destinazioni di legge.
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7. L’INGANNO DEGLI
IMMOBILI «DI PREGIO»
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Il problema del «pregio»
degli immobili dismessi merita un
particolare rilievo, per le rilevanti
conseguenze che esso può avere sulle
facoltà di acquisto dei conduttori
e per la notevole mole di contenzioso
fino ad oggi generata. La qualifica
«di pregio» dell’immobile rappresenta
un chiaro disincentivo per l’acquisto
dell’immobile, dato che esclude
l’optante dallo sconto del 30% sul
prezzo vendita (art. 3 co. 7° e
8° l. 410/2001) e gli impone di
acquistare al valore di mercato.
E’ chiaro perciò che la determinazione
dei criteri per l’attribuzione del
«pregio» incide sulla stessa probabilità
o addirittura possibilità di esercizio
dell’opzione, ed è potenzialmente
in grado di pregiudicare, svuotandolo
dall’interno, il favor per il conduttore
a cui è improntata la dismissione
del patrimonio immobiliare.
E ciò è proprio quello che sembra
avvenire.
L’intrico di fonti consiglia, anche
in questo caso, di ripercorrere
l’evoluzione che la nozione di «immobile
di pregio» ha subito dal 1996 ad
oggi.
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7.1. L’art. 15
co. 2° D.Lgs. 104/96 e la circolare
30.4.1997.
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Di immobili “di pregio”
si parla già nel vigore del D.Lgs.
104/96, come categoria ancora irrilevante
per la determinazione del prezzo
di vendita. La nozione viene infatti
introdotta esclusivamente ai fini
della determinazione dei canoni
di locazione, consentendone l’elevazione
oltre gli standard ordinari ai sensi
di quanto previsto dall’art. 15
co. 2° D. Lgs. 104/96 (103) .
In esecuzione di tale articolo veniva
emanata la Circolare del Ministero
del Lavoro e della Previdenza Sociale
30.4.1997 (G.U. n. 150/97) (104)
, che attribuiva la qualifica «di
pregio» a quattro categorie di immobili:
a) gli immobili vincolati ai sensi
della L. n. 1089/1939 (immobili
di valore storico artistico), ai
sensi della L. n. 1497/1939 (vincoli
paesaggistici) o ricadenti in zone
vincolate ex L. n. 47/1985 (vincoli
paesistici categoriali);
b) gli immobili costituiti per oltre
2/3 da “abitazioni di lusso” ai
sensi della L. n. 408/1949 e successive
modifiche e integrazioni e del D.L.
n. 1150/1967 e D.M. 2.8.1969;
c) gli immobili situati nel “centro
storico così come definito ai sensi
della L. n. 392/1978, art. 18” ad
eccezione di quelli situati in zone
comunque degradate;
d) gli immobili che sorgono in aree
con valori unitari medi nettamente
superiori al prezzo medio di mercato
del comune nel quale sono ubicati.
I criteri di cui alle lettere a)
e b) attengono a requisiti intrinseci
dei singoli immobili, mutuati da
previgenti legislazioni di settore
e dotati di un sufficiente grado
di determinatezza.
Più problematici sono, invece, i
due criteri successivi, in cui il
pregio viene desunto non dalle caratteristiche
intrinseche degli edifici ma dalla
loro particolare collocazione all’interno
di zone o aree del nucleo urbano.
Il criterio di cui al comma d),
in particolare, presuppone una attività
di riscontro e di analisi (l’accertamento
del “valore medio di mercato”, del
“valore unitario medio” di singole
aree, l’identificazione delle “aree”
stesse, ecc.) a carattere tanto
aleatorio da sfiorare la discrezionalità.
Il criterio più obbiettivo è quello
di cui alla lettera c), perché il
“centro storico” ex art. 18 l. 392/1978
costituisce una perimetrazione effettuata
dai Comuni proprio ai fini della
determinazione dei canoni di locazione,
basata sulla “storicità” (e quindi
il pregio) dell’edificio.
A chiusura del sistema, e con lo
scopo di garantire le posizioni
dei conduttori, l’art. 15 co. 2°
D.Lgs. 104/96 e la circolare prevedono
comunque che la individuazione degli
immobili di pregio avvenga in contraddittorio
con le associazioni maggiormente
rappresentative degli inquilini.
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7.2. La legge
n. 488/99 e la circolare 27.1.2000.
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Il quadro normativo
muta con l’art. 2, 2° co., lett.
fbis L. 23 dicembre 1999 n. 488
(105) , che trasforma la qualifica
di pregio in un fattore di determinazione
del prezzo di vendita ai conduttori,
che vale ad escludere lo sconto
del 30% previsto in via generale
per tutti gli altri immobili.
La norma stabilisce che i criteri
per la determinazione del pregio
sono sempre determinati con circolare
del Ministro del Lavoro e della
Previdenza Sociale.
Nel contempo stabilisce, però, un
inderogabile parametro legale per
cui sono comunque di pregio gli
immobili che sorgono in zone in
cui il valore medio unitario è superiore
del 70% al valore di mercato medio
(106) . Il legislatore mostra così
la preoccupazione di tutelare i
conduttori dall’arbitrio degli organo
amministrativi, sostituendo la generica
nozione di “valore nettamente superiore
al valore medio” (di cui si era
rilevata la aleatorietà) con un
dato numerico (il maggior valore
del 70%) obbiettivamente più certo.
In attuazione della l. 488/99 viene
emanata la Circ. 27.1.2000 (107)
, la quale non elabora nuovi criteri
di pregio ma conferma e recepisce,
integralmente, quelli “locativi”
della circ. 30.4.97, limitandosi
ad aggiungervi un elenco dei valori
immobiliari medi di mercato rilevanti
per il “valore di soglia” del 70%.
Non si tratta evidentemente di un
caso.
La dismissione è concepita dal Ministero
come una appendice ed un completamento
del servizio pubblico locativo svolto
in precedenza, ed è perciò del tutto
ragionevole che gli indici del pregio
siano i medesimi per entrambe le
fasi. Viene inoltre confermato che
il procedimento di identificazione
- sia in generale che per i decreti
di classificazione degli edifici
di pregio - sarà adottato d’intesa
tra le parti (ente proprietario
e OO.SS. degli inquilini) e in caso
di disaccordo con la assistenza
dell’Osservatorio del patrimonio
immobiliare. La Circolare si conclude
invitando gli Enti “ad attivare
con urgenza incontri con le OO.SS.”.
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7.3. La legge
410/2001 e il D.M. 31.7.2002.
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Giunge infine la
l. 410/2001. Oltre a riprodurre
la precedente normativa sul prezzo
(prezzo di mercato per gli immobili
di pregio; sconto del 30% per gli
altri) essa stabilisce all’art.
3 co. 13° che:
“con i decreti di cui al comma 1
(decreti del Ministero dell’Economia)
su proposta dell’Osservatorio sul
patrimonio immobiliare degli enti
previdenziali, di concerto con la
Agenzia del Territorio, sono individuati
gli immobili di pregio. Si considerano
comunque di pregio gli immobili
situati nei centri storici urbani,
ad eccezione di quelli individuati
nei decreti, su proposta dell’Osservatorio
del patrimonio immobiliare degli
enti previdenziali” (art. 3 co.
13° l. 410/2001).
L’articolo viene poi modificato
dall’art. 26 d.l. 30 settembre 2003
n. 269 (conv. in l. 24 novembre
2003 n. 324), che riserva il potere
di proposta alla sola Agenzia del
Territorio ed introduce quattro
specifiche deroghe al pregio “presunto”
del “centro storico urbano”: tale
criterio non si applicherà agli
immobili “che si trovano in stato
di degrado e per i quali sono necessari
interventi di restauro e di risanamento
conservativo, ovvero di ristrutturazione
edilizia”.
Il regime vigente è quindi ormai
delineato nei suoi caratteri definitivi.
(i) Per alcuni immobili (quelli
dei “centri storici urbani”) vi
è un pregio “presunto” tracciato
direttamente dalla legge: si tratta
di una presunzione a carattere relativo,
potendo essere superata da appositi
decreti ministeriali di “esenzione”
o dal riscontro di particolari situazioni
di fatto da parte dell’Agenzia del
Territorio.
(ii) Gli altri criteri di pregio,
ulteriori rispetto a quelli legali,
sono tracciati con decreto del Ministero
dell’Economia e delle Finanze.
Tale decreto viene concretamente
emanato il 31.7.2002 (108) , e recepisce
i criteri proposti dall’Osservatorio
sul patrimonio immobiliare degli
Enti pubblici con le delibere 17.4.2002
e 24.7.2002; che sono i seguenti.
1) Esistenza per l’intero immobile
di vincoli ai sensi della L. n.
1089/1939 o ai sensi della L. n.
1497/1939 o ricadenti in zone vincolate
ai sensi della L. n. 431/1985 (109)
.
2) Immobili costituiti per oltre
2/3 da abitazioni di lusso ai sensi
della L. n. 408/1969 e successive
modificazioni.
3) Ubicazione in zone nelle quali
il valore unitario medio di mercato
degli immobili è superiore del 70%
rispetto al valore di mercato medio
rilevato nell’intero territorio
comunale (art. 2 f bis L. n. 488/1999).
Gli immobili con un valore di mercato
a metro quadro superiore a € 3.750,00
sono da considerarsi comunque di
pregio, mentre quelli con un valore
a metro quadro inferiore a € 1.431,00
sono da considerarsi comunque non
di pregio.
4) Ubicazione nel centro storico
individuato in base alle perimetrazioni
dei piani regolatori (zone omogenee
di tipo A) con esclusione delle
zone destinate soggette ai piani
di recupero ai sensi dell’art. 27
L. n. 457/1978 individuate dagli
stessi piani regolatori.
5) Nei casi suindicati sono comunque
esclusi dalla categoria di pregio
gli immobili degradati il cui valore
di riproduzione a nuovo, equivalente
al valore di mercato incrementato
dei costi, sia inferiore al valore
di soglia per la classificazione
di pregio.
6) E’ sufficiente la presenza di
uno solo dei suddetti criteri per
l’inserimento nella categoria di
pregio.
I criteri di cui ai n. 1) e 2) riproducono
senza modifiche quelli delle circolari
ministeriali del 1997 e 2000.
Il criterio di cui al n. 3) riproduce
il disposto della legge 488/99,
ma vi aggiunge due valori-soglia
portanti una presunzione assoluta,
rispettivamente, di «pregio» e di
«non pregio». Il criterio generale
del 1999 (valore unitario medio
superiore del 70% al valore unitario
medio del Comune di appartenenza)
viene così di fatto applicato nei
soli casi in cui l’immobile abbia
un valore intermedio tra le due
soglie predette.
Infine, in attuazione del disposto
di legge, il criterio n. 4) prevede
l’attribuzione del pregio agli immobili
del centro storico urbano, che viene
però identificato, a sorpresa, con
le “zone omogenee di tipo “A” dei
piani regolatori”.
E cioè in modo del tutto diverso
e discontinuo rispetto al passato,
in cui la mappa del centro storico
rilevante per il pregio era quella
tracciata ai sensi della l. 392/78.
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7.4. L’irrazionalità
del criterio “urbanistico” del D.M.
31.7.2002.
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Non può non rilevarsi
come l’assunzione dei tale criterio
da parte dell’Osservatorio appare
di legittimità gravemente dubbia,
travisa il dettato di legge e tradisce
le prassi amministrative previgenti.
L’equivalenza automatica centro
storico in senso urbanistico - immobile
di pregio non ha precisa base normativa
, perché l’art. 3, 13° co. della
L. n. 401/2001, che parla di «Centri
Storici Urbani» - nozione letteralmente
diversa – e per di più come dato
paradigmatico di un superiore valore
economico Se avesse inteso riferirsi
tout court ai centri storici in
senso urbanistico lo avrebbe certamente
fatto in modo diretto, stabilendo
l’equivalenza in via legislativa,
senza doverla affidare all’Osservatorio.
Tutto lascia pensare, anzi, che
il comma 13° dell’art. 3, nel riferirsi
ai “centri storici urbani”, intendesse
mutuare la nozione di centro storico
contenuta nelle circolari previgenti
(30.4.1997 e 27.1.2000), e ciò sia
perché già nel 1999 il legislatore
aveva “legificato” un criterio desunto
nelle circolari ministeriali (110)
, sia perché la nozione di «centro
storico» ex l. 392/78 rappresentava
un criterio particolarmente idoneo
per valutare l’effettivo pregio
di un immobile o di un comparto
urbano.
Infatti la perimetrazione ex L.
n. 392/78 ha la specifica finalità
di individuare i beni o cespiti
immobiliari di maggior pregio e
valore economico – ai fini di elevare
i canoni locativi - ed è quindi
coerente con le finalità dell’intero
corpo normativo sopra richiamato,
che pone come discrimine del beneficio
dello “sconto” del 30% del prezzo
di vendita un dato sostanzialmente
economico (chiarissime sono in tal
senso tutte le altre norme sugli
edifici di lusso, sul valore “di
soglia”, rispetto al mercato, dell’immobile
e così via).
La giurisprudenza è sempre stata
chiara, d’altronde, nell’affermare
che la “zonizzazione” comunale ex
l. 392/78 non deve basarsi solo
sul criterio topografico ma “avere
presente la situazione edilizia
infrastrutturale delle singole aree”
(111) , “fare riferimento al livello
dei servizi ed alla qualità urbana”
(112) ed “alla condizione oggettiva
degli immobili” (113) . E lo stesso
accade oggi per le perimetrazioni
ex l. 431/98, che gli accordi territoriali
di cui all’art. 2 della legge tracciano
sulla base dell’omogeneità dei valori
immobiliari delle singole zone (114)
.
Nulla di tutto ciò vi è invece nella
zonizzazione urbanistica “A” che
è introdotta, lo si noti, da una
fonte normativa – il D.M. 2.4.1968
n. 1444 – che è ben più remota della
L. n. 392/1978 già richiamata dalla
circolare 30.4.1997. E’ sì vero
che essa parla di parti del territorio
che “rivestono carattere storico,
artistico o di pregio ambientale”
(elementi, peraltro, tutti già autonomamente
considerati al punto 1 dei criteri)
ma tale classificazione non si basa
affatto su precisi elementi o dati
patrimoniali, economici, degli specifici
immobili, bensì su dati territoriali
e urbanistici.
Tale “zonizzazione” infatti – come
noto – è fatta “ai sensi e per gli
effetti dell’art. 17 L. n. 765/1967”
e cioè espressamente allo scopo
di far “osservare limiti inderogabili
di densità edilizia, d’altezza,
di distanza tra fabbricati, nonché
rapporti massimi tra gli spazi destinati
a insediamenti residenziali e produttivi
e spazi pubblici”. Si tratta insomma
di una norma finalizzata esclusivamente
alla determinazione dei c.d. “standards
urbanistici” (cfr. artt. 2 e 4 D.M.
2.4.1968 n. 1444).
Questa stretta “tipicità” della
zonizzazione ex art. 17 L. n. 765/1967
vale anche a connotarne il procedimento,
che è un tipico procedimento di
pianificazione territoriale in cui
non vi sono fasi o atti istruttori
connessi in qualsiasi modo alle
proprietà immobiliari e alla loro
consistenza, in sostanza al loro
“pregio”. Il risultato di tale procedimento
pianificatorio non è, quindi, di
per sé automaticamente trasponibile
- per di più con effetti di presunzione
assoluta - per classificare gli
immobili di pregio in quel vero
e proprio sub-ordinamento che è
il godimento e la dismissione del
patrimonio immobiliare pubblico.
E’ circostanza di comune esperienza,
d’altronde, che le zone A del P.R.G.
di tutte le maggiori città italiane
si estendono ben al di là dei perimetri
storici delle “città vecchie”, per
comprendere spesso aree contigue
di recente o recentissima formazione.
La sussunzione di tale criterio,
per di più con la forte valenza
presuntiva che si è vista, si traduce
quindi in un vero e proprio travisamento
della ratio legale, e finisce per
privare la nozione pregio di qualsiasi
effettivo riscontro fattuale.
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7.5 Il contrasto
del criterio “urbanistico”con la
l. 410/2001.
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Il criterio “urbanistico”
introdotto dal Ministero appare
comunque, oltre che sostanzialmente
illogico, anche di dubbia legittimità
formale.
Dalla lettura testuale dell’art.
3 co. 13° della l. 410/2001 emerge
che l’Osservatorio sul patrimonio
degli enti previdenziali ed il Ministero
dell’Economia erano esclusivamente
demandati a individuare criteri
del «pregio» ulteriori rispetto
a quello del “centro storico urbano”
tracciato in via legislativa, senza
interferire su tale criterio legale.
Il Ministero non aveva insomma alcun
potere di introdurre una propria,
nuova (ed oltretutto, come si è
visto, intrinsecamente irrazionale)
nozione di “centro storico urbano”,
diversa da quella già esistente
nella disciplina della dismissione.
Nell’impianto della legge il termine
«centro storico urbano» veniva infatti
assunto come concetto di per sè
compiuto e definito, che il legislatore
desumeva e sussumeva dalla disciplina
sulla cartolarizzazione vigente
alla data dell’approvazione della
legge. Ciò significa che il centro
storico “pensato”, o meglio presunto
dalla l. 410/2001 non poteva che
essere quello già esistente nel
“corpus normativo” della cartolarizzazione,
ossia quello tracciato ai fini dei
canoni di locazione nel 1997, e
“confermato” dalla circolare del
2000 proprio ai fini del pregio.
La tesi ora esposta ha già avuto
un primo conforto pretorio nelle
recenti sentenzi del T.a.r. Emilia
Romagna – Bologna, sez. I, 15 marzo
2004 n. 367 e 368 (115) .
Decidendo due ricorsi avverso le
qualifiche di pregio di alcuni immobili,
operate in base alla mera ubicazione
nelle zone A del P.R.G., il Tribunale
bolognese ha riconosciuto che “non
può negarsi che esso [il P.R.G.]
nasca finalizzato al migliore uso
del territorio e non alla determinazione
di un valore economico, come invece
quello dell’equo canone”, ed ha
poi finito per annullare lo stesso
D.M. 31.7.2002 con la seguente motivazione.
“Sembra al Collegio doversi escludere
che il dettato della Legge 401/2001
abbia lasciato al legislatore secondario
prima, e all’interprete poi, spazi
discrezionali e, rispettivamente,
interpretativi, per dare ingresso
a simili considerazioni.
Non si tratta, ovviamente, di una
(inconfigurabile) ipotesi di prevalenza
della fonte precedente (Circolare
30.4.97 Ministero Lavoro) su quella
successiva di pari rango o superiore
(D.M. Economia e Finanza 31.7.02),
ma di materia già compiutamente
disciplinata in via primaria (legge
410/2001). La legge 410/2001 è infatti
piuttosto chiara, nella sua letterale
formulazione, nel rinviare alle
fonti secondarie soltanto la individuazione:
a) delle altre tipologie del pregio
immobiliare; b) delle deroghe alla
categoria centro storico, direttamente
individuata.
Ne segue che l’espressione “centro
storico” non può essere interpretata
che come significativa di un concetto
già in sé completo e definito, senza
necessità di alcuna successiva integrazione;
concetto il quale, al momento della
pubblicazione e della conversione
del D.L. 351/2001, non poteva che
coincidere con quello in essere
nella disciplina di settore di quel
momento”.
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7.6. La ratio
dello sconto e della distinzione
tra edifici «di pregio» e «non di
pregio».
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La soluzione proposta
nel testo, ed accolta dalla pronuncia
sopra citata, appare comunque assolutamente
ovvia se solo si adotta l’angolo
di visuale che è già stato ampiamente
esposto in precedenza: ossia che
la dismissione altro non è che una
“coda” del servizio-casa già reso
agli inquilini in via locativa.
Se ci si pone in quest’ottica, infatti,
è agevole comprendere che la sussunzione
della nozione di “centro storico”
valido ai fini locativi era una
scelta praticamente obbligata, se
si volevano tutelare appieno i diritti
degli inquilini e soddisfare i fini
perseguiti dalla legge.
Se infatti lo scopo della dismissione
è trasformare il titolo locativo
in titolo reale, la coerenza e l’omogeneità
tra le due fasi rappresentano esigenze
ineludibili della normativa statale
e delegata, pena la creazione di
ingiustificate differenziazioni
tra inquilini e, soprattutto, di
conseguenze inique a danno delle
categorie protette dalle locazioni
“previdenziali”. Vediamone brevemente
il perché.
Si è già visto che la suddivisione
del patrimonio previdenziale in
immobili “di pregio” e “non di pregio”
- effettuata ai fini locativi dall’art.
15 D.Lgs. 104/96 e dalla circolare
ministeriale 30.4.97 - non era attività
fine a sé stessa, ma aveva lo scopo
precipuo di identificare le differenti
categorie sociali di beneficiari,
e di garantire loro condizioni di
locazione proporzionate ai propri
livelli di bisogno.
Le fonti sopracitate, infatti, disponevano
che mentre gli immobili di pregio
sarebbero stati locati liberamente
a prezzi e inquilini “di mercato”,
quelli “non di pregio” sarebbero
stati riservati a categorie sociali
protette (sfrattati, anziani, soggetti
a basso reddito, giovani coppie,
famiglie con portatori di handicap)
alle quali - proprio per le loro
condizioni di bisogno legalmente
riconosciute – sarebbero stati praticati
canoni ridotti rispetto ai valori
correnti (116) .
Quando la l. 662/1996, prima, e
la l. 410/2001, poi, hanno mutuato
questa ripartizione di massima tra
le due categorie di edifici, ancorandovi
il regime dei prezzi della vendita,
lo hanno fatto per recepirne e perpetuarne
la ratio in sede di alienazione:
in linea con quel “filo rosso” tra
locazione e dismissione di cui si
è già detto, e di cui il diritto
di opzione/prelazione è l’icastica
rappresentazione.
Nello specifico, condividere la
classificazione “locativa” pregio/non
pregio significava sancire che la
ratio dello sconto del 30% riservato
ad alcuni conduttori, nel disegno
della l. n. 410/2001, non era ravvisabile
tanto nello stato “fisico” (di pregio
o meno) degli immobili alienati
– di per sé insufficiente a spiegare
le ragioni dello sconto - ma nella
categoria di locatore che, ormai
da anni, vi era insediata.
In altre parole, la ragione dell’offerta
a prezzo ridotto degli immobili
“non di pregio” era il favor che
la legge riconosceva ai suoi abitanti
in relazione alle variegate situazioni
di svantaggio di cui erano titolari:
perché “pregio” o “non pregio”,
in tema di immobili previdenziali,
è sinonimo di maggiore o minore
bisogno abitativo e capacità economiche.
In sintesi, lo sconto è un incentivo
ai locatori bisognosi; mentre gli
edifici “non di pregio” fanno “da
mappa” a tale variegata categoria.
La prova “del nove” di quanto si
è detto sta, d’altronde, nel fatto
che lo sconto e la stessa distinzione
tra “pregio” e “non pregio” sono
destinati immediatamente a scomparire
in sede di asta: in cui - tramontata
la fase riservata al conduttore
- tutti gli immobili vengono venduti
con il medesimo plafond base e le
stesse, identiche condizioni.
Ne consegue che la distinzione tra
immobili di pregio e non di pregio
non solo era, ma doveva necessariamente
essere ancorata agli stessi criteri
in vigore in precedenza, pena la
“rottura” dell’equilibrio dell’intero
sistema.
La indebita adozione del criterio
“urbanistico” da parte del D.M.
31.7.02, con il suo irrazionale
allargamento del centro storico
rilevante ai fini del pregio, ha
finito infatti per creare categorie
di inquilini che, pur essendo svantaggiate
e quindi “protette” ai fini della
locazione (ove i loro immobili sono
qualificati “non di pregio”) si
vedono però revocare tale “protezione
sociale” in sede di vendita: dove
il loro immobile è equiparato a
quelli degli inquilini “normali”,
che non meritano sconti sul prezzo.
L’irrazionalità del criterio “urbanistico”
non sta, quindi, solo nella inidoneità
ad identificare gli immobili di
maggior valore.
Sta soprattutto nel fatto che, con
una simile distinzione, il Ministero
ha completamente travisato il senso
e la ragione profonda sottostante
a tale distinzione: il fatto, cioè,
che dietro lo schema pregio-non
pregio tracciato con le mappe sulle
locazioni si nasconde, in realtà,
quel discrimine tra utenti “di mercato”
e nuovi bisognosi che è la vera
giustificazione dello sconto sul
prezzo riconosciuto dalla legge.
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7.7. Il rinvio
alle norme sulla locazione.
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Se è appurato che
il centro storico da assumere come
indice per il pregio è quello tracciato
ai fini delle locazioni, resta però
da chiarire quali siano, in concreto,
le mappe da utilizzare in sede di
stima.
E’ noto infatti che le perimetrazioni
previste dall’art. 18 della l. 392/78
– cui la circolare 30.4.1997 faceva
riferimento come indice del “pregio”
- sono state, a far tempo dal 1998,
sostituite da quelle annuali e concertate
di cui all’art. 2 e 4 l. 431/1998.
Il mutamento legislativo non pone
peraltro particolari problemi.
Se si ha chiaro, infatti, che la
ratio della qualifica “di pregio”
è quella di distinguere gli immobili
non solo in base al maggiore o minore
valore, ma soprattutto in funzione
della diversa categoria sociale
che vi era insediata, diviene anche
evidente che il riferimento alla
l. 392/78 costituiva un rinvio dinamico
alla disciplina sulle locazioni,
e non un rinvio materiale e specifico
alla l. 392/78 astrattamente considerata.
In altre parole, il richiamo alle
mappe “del pregio” va inteso come
richiamo in progress alle mappe
sulle locazioni, come progressivamente
sviluppatesi nella legislazione
vigente.
Di conseguenza, sono oggi le perimetrazioni
ex l. 431/98 ad essere il modello
di riferimento (anche) per la dismissione.
Tra l’altro non può non osservarsi
come tali più moderne perimetrazioni
sono in realtà assai più aggiornate
ed efficaci nell’individuare le
zone di pregio dei centri urbani,
grazie al sistema concertato previsto
dalla legge ed alla cadenza periodica
con cui esse sono revisionate (117)
.
7.8. Le deroghe alla presunzione
di “pregio” dei centri storici.
Come si è visto, l’art. 26 del d.l.
269/2003 ha introdotto una nuova
causa di esclusione per quegli immobili
che - ancorché ricompresi nei “centri
storici urbani” e quale che sia
l’interpretazione corretta da dare
a questa locuzione - “si trovano
in stato di degrado e per i quali
sono necessari interventi di restauro
e di risanamento conservativo, ovvero
di ristrutturazione edilizia”.
Sulla portata di una simile locuzione
si possono svolgere, ad una prima
lettura, i seguenti rilievi.
In primo luogo, è chiaro che lo
stato di degrado e gli interventi
di ristrutturazione/restauro/risanamento
non rappresentano requisiti cumulativi,
ma invece fra loro alternativi.
Basta insomma uno di essi per escludere,
utilmente, la qualifica di pregio.
Quanto all’esatto tenore di simili
esimenti, il riferimento alle esigenze
di restauro e risanamento conservativo,
da un lato, e alla ristrutturazione
edilizia, dall’altro, rappresentano
la recezione di categorie di intervento
ben note nella materia edilizia,
ed oggi codificate negli artt. art.
3 lett. c) e d) del T.U. Edilizia
(D.P.R. 380/2001) (118) .
Più complesso è identificare cosa
si intenda per “stato di degrado”.
Tale locuzione non riguarda evidentemente
la soggezione dell’immobile ai “piani
di recupero” di cui alla l. 457/1978,
giacché tale requisito era già previsto
nel D.M. 31.7.2002 e non necessitava,
quindi di una nuova superflua specificazione.
Con tutta probabilità, il legislatore
ha voluto invece rinviare alla nozione
di “degrado” vigente nella materia
locativa, la quale, come si è già
visto, rappresenta un punto di riferimento
imprescindibile di tutta la legislazione
dismissoria.
Sia le (oggi abrogate) mappe della
l. 392/1978 che le odierne perimetrazioni
ex l. 43/1998 prevedono infatti
l’identificazione di specifici edifici
degradati in cui i valori locativi,
per la presenza di variegati fattori
di svalutazione da accertarsi di
volta in volta, sono assai difformi
in senso peggiorativo rispetto alla
zona di riferimento. Ed in cui i
canoni dovranno, conseguentemente,
essere adeguati alla classe di valore
immediatamente inferiore.
Una tale nozione si pone, quindi,
come particolarmente idonea e pertinente
anche per la normativa dismissoria,
perché consente di identificare
proprio quelle discrepanze e di
correggere quelle generalizzazioni
che ogni “mappatura”, tanto più
se “urbanistica” inevitabilmente,
porta con sè.
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8. LA NATURA DI
SERVIZIO PUBBLICO DELLA DISMISSIONE.
LE CONSEGUENZE SULLA GIURISDIZIONE.
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8.1. La dismissione
come servizio pubblico.
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A chiusura del presente
articolo, possiamo tracciare alcune
conclusioni finali sulla natura
giuridica del fenomeno dismissorio,
per trarne le conseguenze sul piano
della giurisdizione; che fino ad
ora abbiamo trascurato di considerare.
Nelle pagine precedenti si è ampiamente
evidenziato come la dismissione
del patrimonio immobiliare non rilevi
solo quale operazione di finanza
pubblica, ma rappresenti soprattutto
la fase terminale di una attività
di gestione degli immobili previdenziali
(ed in generale pubblici) improntata
a fini sociali, e concretante un
vero e proprio servizio pubblico
(119) .
Lo strumento locatizio utilizzato
per la gestione degli immobili previdenziali
rappresenta lo schermo privatistico
dietro cui si celava un rapporto
tra soggetto pubblico erogatore
e cittadino-utente, avente ad oggetto
prestazioni (la fornitura di alloggi
a prezzi popolari e calmierati)
rese direttamente ad alcune categorie
sociali, disciplinate dalla legge
(120) e orientate a soddisfare un
preciso interesse pubblico (121)
.
La corrispondenza con la nozione
di servizio pubblico è quindi palese,
e ciò sia se si aderisce alla classica
nozione soggettiva (122) , sia in
relazione alla concezione oggettiva
nelle sue varie configurazioni (123)
, sia soprattutto in rapporto alla
nozione accolta dalla giurisprudenza
della Cassazione in sede di esame
dall’art. 33 D.Lgs. 80/1998, per
cui il servizio pubblico - ai fini
del riparto della giurisdizione
- “è caratterizzato da un elemento
funzionale (il soddisfacimento diretto
dei bisogni di interesse sociale)
che non si rinviene nell’attività
imprenditoriale, anche se indirizzata
a fini sociali” (124) .
D’altra parte, vale la pena ricordare
che la stessa Suprema Corte ha recentemente
dato una importante conferma a questa
ricostruzione, riconducendo nell’alveo
dei servizi pubblici la materia
dell’edilizia residenziale pubblica,
che può essere considerata la “sorella
maggiore” di quella da noi esaminata
(125) .
Ciò premesso, si può fare un passo
ulteriore.
L’esame della normativa sulla dismissione
svolta nelle pagine procedenti ha
mostrato che il processo di alienazione
degli immobili pubblici e previdenziali
è improntato agli stessi caratteri
e scopi che caratterizzavano la
sua gestione locativa: tanto che
il diritto di opzione-acquisto rappresenta
il continuum del diritto di godimento
locatizio: mentre il vincolo di
destinazione alla locazione sociale
si tramuta in vincolo di alienazione
alle categorie già beneficiarie
del servizio.
Gli elementi in cui si sostanzia
tale nesso di continuità sono già
stati esaminati ma possono essere
richiamati ancora una volta.
a) Il primo è dato dal D.Lgs. 104/96,
che mentre imprime sulla gestione
del patrimonio previdenziale un
generale vincolo di destinazione
a favore delle categorie in stato
di bisogno abitativo, avvia contemporaneamente
la dismissione concependola come
alienazione “sociale” che deve evitare
ripercussioni sugli inquilini.
Si dimostra, così, che la fase locativa
e quella dismissoria sono nella
visione del legislatore un corpo
organico, funzionale ad uno scopo
unitario. b) La norma cardine è
comunque il riconoscimento al locatore
del diritto di trasformare il titolo
locativo in titolo reale, tramite
il riconoscimento di una opzione/prelazione
nascente direttamente dalla legge
e prevalente sullo stesso interesse
pubblico a massimizzare i profitti
con le (più redditizie) vendite
all’asta.
c) La stessa disciplina dell’opzione
dimostra, peraltro, che tale diritto
non sorge dal nulla come beneficio
“octroyé” offerto discrezionalmente
al conduttore, ma rappresenta il
continuum del diritto di godimento
locatizio, ossia la “prestazione
finale” resa con il servizio pubblico-casa.
E’ la stessa legge ad riconoscere
infatti:
i. che il diritto di opzione è subordinato
al regolare pagamento dei canoni
e alla legittimità dell’assegnazione
(art. 3 co. 6° l. 410/01) ossia
alla legittima pregressa fruizione
del servizio pubblico locativo;
ii. che il diritto di opzione spetta
solo a chi sia privo di altra idonea
abitazione nel Comune di residenza
(art. 3 co. 6° d.l. 351/01);
iii. che l’immobile acquistato è
soggetto ad un vincolo pubblicistico
di indisponibilità, un divieto di
alienazione della durata di cinque
anni (art. 3 co. 14°) che mira ad
evitare un uso speculativo di tali
beni “sociali”.
d) Assume poi particolare rilievo
l’art. 3 co. 109° l. 662/1996 (da
considerarsi vigente ancora oggi,
come già visto nel paragrafo 5)
il quale recepisce una nozione di
conduttore “ampia”, comprensiva
di tutti gli utenti del patrimonio
immobiliare a prescindere dalle
vicende del titolo contrattuale.
Riconoscere l’opzione ai meri “abitanti”
significa ancorare il diritto di
acquisto alla effettiva fruizione
del servizio-casa, e non alla veste
contrattuale che esso può assumere
nei rapporti con l’ente erogatore.
Ciò ha una importanza fondamentale
perché rivela che il diritto di
opzione viene riconosciuto dal legislatore
non per ragioni di opportunità (evitare
le ricadute sociali della dismissione,
garantendo la permanenza degli alloggi
dei precedenti abitanti) ma, ben
più ambiziosamente, per realizzare
e perfezionare i fini pubblici perseguiti
in precedenza: la prestazione di
servizi abitativi a categorie protette.
e) Più in generale, va poi evidenziato
l’elevato grado di sincronia tra
la disciplina della gestione e quella
dismissoria. Il ricorso alle medesime
categorie concettuali, alle medesime
distinzioni ed esenzioni, allo stesso
lessico testimoniano come le due
fasi siano in realtà parte di un
disegno unitario, di cui la vendita
all’assegnatario è «l’ultima tappa»
e la «prestazione finale.
E perciò quasi obbligato concludere
che la cartolarizzazione degli immobili
oggi in corso rappresenta essa stessa
un servizio pubblico: l’atto finale
del servizio-casa reso da decenni
con gli immobili degli enti previdenziali
Non c’è bisogno di attingere alla
nozione “onnicomprensiva” di servizio
pubblico propugnata dal Consiglio
di Stato (126) per convincersi della
esattezza di tale assunto: i caratteri
della procedura dismissoria sono
perfettamente in linea con quelli
di un servizio pubblico secondo
tutti i canoni ermeneutici propugnati
(127) , ed in particolare con l’affermazione
della Cassazione per cui vi rientra
ogni attività caratterizzata da
un il soddisfacimento diretto di
bisogni di interesse sociale che
pare oggi la più attuale e idonea
a descrivere l’istituto (128) .
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8.2. La giurisdizione:
il riparto ordinario e quello in
materia di servizi pubblici.
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Le conseguenze delle
conclusioni ora tratte sono assai
importanti a fini ermeneutici -
la normativa sulla dismissione andrà
interpretata e ricostruita coerentemente
con la funzione svolta - ma consentono
soprattutto di risolvere il problema
della giurisdizione, che in base
al riparto tradizionale si presenta
come un vero e proprio “nodo gordiano”.
La complessità e l’intreccio delle
diverse situazioni giuridiche soggettive,
infatti, fa sì che, se si dovesse
applicare il tradizionale criterio
del petitum sostanziale (129) ,
ogni controversia rischierebbe di
frazionarsi un una miriade di scaramucce
presso giudici diversi.
Andrebbero infatti al G.A. le impugnative
degli atti di avvio della dismissione
fino al trasferimento alla S.C.I.P.,
salva la necessità di accertare
in via incidentale la sussistenza
dei presupposti astratti per la
futura opzione (che sola radica,
come si è già detto (130) , l’interesse
legittimo a sindacare l’inserimento
o meno dell’immobile nei piani di
trasferimento alla S.C.I.P.). Spetterebbe
invece all’A.G.O., almeno in principio,
ogni controversia afferente al diritto
di opzione, e ciò sia per l’accertamento
dei suoi presupposti e delle condizioni
di esercizio (il prezzo), sia per
la sua esecuzione coattiva tramite
sentenza ex art. 2932 c.c..
L’effettività della tutela dell’A.G.O.
sarebbe però concretamente frustrata
sia dall’impossibilità di accertare
alcuni dei presupposti per il sorgere
dell’opzione - la “regolarità” o
meno dell’assegnazione è questione
pubblicistica riservata certamente
al G.A. (131) – sia dalla difficoltà
di determinare autonomamente il
prezzo (la contestazione dei criteri
generali del “pregio” dettati dal
Ministero dell’Economia ha pacifica
natura di interesse legittimo e
deve certamente essere sollevata
avanti al T.a.r. senza possibilità
di disapplicazioni in sede di giurisdizione
ordinaria).
Il rischio è insomma quello di continue
migrazioni da una giurisdizione
all’altra, con un significativo
lack of protection per il conduttore.
Tutto ciò senza contare eventuali
diatribe sulla portata del riparto,
capaci di vanificare con irragionevoli
tempi di definizione gli stessi
obbiettivi pubblici di un pronto
smobilizzo dei propri cespiti immobiliari
(132) .
Un vero rompicapo.
In un tale quadro, invocare la giurisdizione
esclusiva del G.A. rappresenta il
classico stratagemma per trancher
la question senza doverla risolvere.
E’ evidente, infatti, che se la
dismissione è l’appendice e il completamento
della pregressa fase locativa, si
potrà e si dovrà ricondurre anch’essa
sotto “l’ombrello” della giurisdizione
esclusiva del G.A. in materia di
servizi pubblici (art. 33 D.Lgs.
80/1998). Di cui si è già vista
la perfetta pertinenza al caso di
specie.
In definitiva l’intera procedura
- dalla fase di avvio a quella esecutiva
- resterà integralmente nelle mani
del giudice amministrativo, che
potrà così sommare ai propri poteri
caducatori le facoltà cognitive
e satisfattive piene del giudice
ordinario.
Si pensi alla materia, particolarmente
critica, della qualifica di pregio
tanto contestata dagli inquilini.
I ricorrenti potranno chiedere al
G.A. non solo l’annullamento del
criterio ministeriale “del pregio”
reputato illegittimo, ma altresì
l’accertamento giudiziale del proprio
diritto di opzione e del giusto
prezzo di vendita (sostitutivo di
quello - eventualmente contestato
- determinato dall’Agenzia del territorio).
Potranno, poi, chiedere l’emanazione
di una sentenza ex art. 2932 c.c.,
che surroghi gli effetti di quella
compravendita che la S.C.I.P., in
ipotesi, si rifiutasse di stipulare.
L’unica porzione estranea alla giurisdizione
piena del G.A. resterà, così, la
controversia attinente “ai rapporti
individuali di utenza con soggetti
privati”, che l’art. 33 co. 1° lett.
e del D.Lgs. 80/98 fossa come limite
estremo della giurisdizione per
materia.
Si tratta tuttavia di un’area evidentemente
estranea ai temi che ci hanno occupato.
La recentissima Cass. civ. SS. UU.,
16 aprile 2004 n. 7265 è giunta
infatti a fare chiarezza anche su
tale (dibattuta) locuzione, ed ha
spiegato che “La formula «rapporti
individuali» utilizzata nella citata
lettera E), sottolinea la realtà
ontologica della relazione giuridica
che nasce da una negoziazione individuale,
ovvero dalla negoziazione singola,
ancorché a sua volta elemento di
una negoziazione di massa perché
parte di una serie di rapporti individuali
attraverso i quali si realizza un
servizio pubblico.”
In altre parole, la residua sfera
giurisdizionale dell’A.G.O. investe,
ormai, solo i rapporti giuridici
conseguenti alle negoziazioni individuali
con il gestore del servizio pubblico
e perciò successivi all’instaurarsi
del rapporto di utenza.
L’esercizio ed il soddisfacimento
dell’opzione rappresentano, quindi,
una fase “a monte” della negoziazione
individuale, finalizzata a far conseguire
al conduttore la prestazione (l’acquisto
della proprietà dell’appartamento
condotto in locazione) in cui si
sostanzia il servizio pubblico e
perciò estranea a quel “rapporto
individuale” di spettanza del Giudice
Ordinario.
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8.3. La giurisdizione
in materia di dismissione di beni
pubblici
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Esiste comunque una
seconda via per concentrare avanti
al G.A. le controversie nascenti
dalla dismissione.
Alla giurisdizione esclusiva del
G.A. conduce infatti non solo l’attività
di pubblico servizio resa con gli
immobili previdenziali, ma anche
la natura di beni pubblici che tali
immobili hanno acquistato e che
conservano in sede di dismissione.
Si è visto infatti che il vincolo
di destinazione impresso sugli immobili,
da parte delle leggi “sociali” degli
anni ’70 e ’80 a favore degli sfrattati
è prevalente sui fini istituzionali
dell’ente e idoneo a render nulli
e privi di effetto i negozi di diritto
privato stipulati con i terzi (134)
.
Lo stesso vale per i vincoli previsti
dalle circolari ministeriali post
1996, che è lo stesso art. 15 del
D.Lgs. 104/96 a qualificare come
vincolanti per gli enti previdenziali
e prevalenti sulle eventuali fonti
interne. Non c’è pertanto alcun
dubbio sulla riconducibilità degli
immobili previdenziali ai beni pubblici
e precisamente ai “beni degli enti
pubblici non territoriali destinati
ad un pubblico servizio” che l’art.
830 co. 2° c.c. assoggetta allo
stesso regime di indisponibilità
dei beni patrimoniali indisponibili
dello Stato (135) .
Orbene, anche la materia della “dismissione
di beni pubblici”, come noto, appartiene
alla giurisdizione esclusiva del
G.A..
La recente sentenza n. 3268/2003
del Consiglio di Stato, ha sul punto
affermato come, in materia di dismissione
del patrimonio previdenziale, “trovi
applicazione l’art.23 bis, comma
1, lettera e), della legge n.1034
del 1971 (come introdotto con l’art.4
della legge n.205 del 2000), che
– nel prevedere in materia un rito
speciale – ha espressamente devoluto
alla giurisdizione amministrativa
le controversie (quale quella in
esame) riguardanti “provvedimenti
relativi alle procedure di privatizzazione
o di dismissione di imprese o beni
pubblici” (Cons. Stato sez. VI,
10 giugno 2003 n. 3268) (136) .
E lo stesso ha affermato la recentissima
Adunanza plenaria n. 5/2004, assoggettando
i ricorsi contro il “pregio” al
rito speciale di cui all’art. 23bis
l. T.a.r. (137) .
In sostanza, l’art. 23bis della
l. TAR viene attualmente inteso,
da parte del Consiglio di Stato,
come una norma attributiva della
giurisdizione, ancorché “vestita”
da semplice disposizione sul rito.
Inoltre - ed a dispetto del riferimento
ai meri “provvedimenti” dismissori
– lo stesso Consiglio di Stato ha
già chiarito che tale materia investe
globalmente l’intera procedura di
dismissione dei beni pubblici, con
cognizione estesa a tutti i rapporti
giuridici dall’inizio alla fine
della alienazione (138) .
Non è un caso, d’altronde, che la
giurisprudenza abbia da tempo affermato
la sussistenza della giurisdizione
amministrativa anche per la fase
delle aste degli immobili cartolarizzati,
sul presupposto della natura pubblica
dei beni alienati e delle norme
di evidenza pubblica che vi si applicano
(139) .
Da questa nozione “ampia” si ottiene,
così, un secondo esaustivo riparto
della giurisdizione ratione materiae,
tendenzialmente esaustivo e con
capienza per le controversie “dalla
culla alla bara” della materia dismissoria.
La tutela processuale, in tale modo,
tiene il passo del (talora disordinato)
proliferare normativo. La criticata
giurisdizione per materia trova
qui una delle sue prime applicazioni,
e può diventare il presidio più
idoneo per garantire quell’accesso
alla proprietà dell’abitazione che
la dismissione, in ossequio all’art.
47 cost, si propone di realizzare.
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NOTE
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| 1.
Cfr., da ultimo, Corriere della
Sera, 19 maggio 2003 p. 13.
2. I reports del Ministero delle
Finanze parlano di 1910 “pezzi”
alienati nel trimestre gennaio-marzo
2003, mentre gli avvisi d’asta del
18 aprile, 9 maggio, 14 giugno e
21 luglio 2003 hanno avviato alla
vendita centinaia di altri immobili
(fonte: www.dgt.tesoro.it/Aree-Docum/Dismission/Aste/index.htm)
3. Gli unici interventi che ad oggi
si sono reperiti in dottrina sono
il commento di GIOVE S. a Trib.
Roma, sez. VI, 11 luglio 2002 n.
27132, in I Contratti, marzo 2003,
p. 255-258; l’articolo di MONTEDORO
G., Beni pubblici e dismissioni,
apparso in Urbanistica e appalti
n. 5/2003, p. 510-520; il recente
mini-dibattito on-line sul tema
della giurisdizione svolto da alcuni
membri di avvocature interne agli
enti previdenziali: LO GIUDICE C.,
Dismissione di beni pubblici e diritto
di opzione: la questione della giurisdizione
e MANGIAPANE F., MORRONE M., FIORENTINO
G., Questioni di giurisdizione nel
procedimento di dismissione degli
immobili pubblici “cartolarizzati”,
entrambi in Altalex quotidiano di
informazione giuridica, in www.altalex.com,
rispettivamente 5.3.2004 e 17.3.2004.
A ciò si aggiungono BRANCASI A.,
La cartolarizzazione dei beni pubblici
di fronte all’ordinamento comunitario
(in Aedon – Rivista di Arti e diritto
on-line, 2003 sul sito www.aedon.mulino.it)
e PARLATO S. - VACIAGO G., La dismissione
degli immobili pubblici: la lezione
del passato e le novità della legge
n. 410, 23 novembre 2001, in REF,
n. 8/2002, che tuttavia esaminano
la dismissione in un’ottica solo
amministrativistica ed economica
(i profili della contabilità di
stato e gli eventuali contrasti
con il divieto di aiuti di Stato,
l’efficienza e la tempestività del
procedimento amministrativo dismissorio).
4. Ben l’84,67% nella seconda cartolarizzazione,
secondo i dati forniti da Corriere
della sera, 19 maggio 2003, cit..
5. Cfr. la nota precedente.
6. Gli organi di stampa hanno ampiamente
riportato le denunce formulate,
tra l’altro, da vari gruppi parlamentari
(29 aprile 2003), dal SUNIA (www.sunia.it/files/entiprev/carto2.htm),
dall’Unione Inquilini (lettera alla
Commissione Finanze della Camera
del 25 giugno 2003 ed ai gruppi
parlamentari del 13.6.2003) e le
varie manifestazioni degli inquilini
tenutesi avanti al Parlamento ed
al Ministeri delle Finanze nel giugno
e luglio 2003.
7. Cfr. Corte Costituzionale, ord.
15 gennaio 2003 n. 2, in Giur. cost.
2003, su cui vedi più ampiamente
al par. 5.2.
8. Per gli immobili degli Enti previdenziali
la fonte normativa è l’art. 65 l.
30 aprile 1969 n. 153 (nel testo
vigente) che impone agli Enti di
destinare “una quota non superiore
al dieci per cento dei fondi disponibili
[destinati obbligatoriamente all’acquisto
o costruzione di immobili] è desti-nata,
in aggiunta alle quote percentuali
di cui al secondo comma, all'acquisto
e alla costruzione di immobili per
uso ufficio da assegnare in locazione
alle amministrazioni medesime”.
9. La prima legge in tal senso è
il d.l. 30 gennaio 1979 n. 21, conv.
in l. 31 marzo 1979 n. 93 (art.
4 quater), ma negli anni interverranno
anche il d.l. 15 dicembre 1979 n.
629 conv. in l. 15 febbraio 1980
n. 25 (art. 23), il d.l. 23 gennaio
1982 n. 9 conv. in l. 25 marzo 1982
n. 94 (art. 17), il d.l. 1 dicembre
1984 n. 795 conv. in l. 7 febbraio
1985 n. 12 (art. 18), il d.l. 30
dicembre 1988 n. 551 conv. in l.
21 febbraio 1989 n. 61 (art. 1 co..
2bis) e molte altre norme di settore.
10. Si può citare in via esemplificativa
l’art. 18 co. 6° del D.L. 13 maggio
1991 n. 152 (conver-tito con modificazioni
dalla l. 12 luglio 1991 n. 203)
che riserva una quota degli immobili
degli enti previdenziali ai membri
della magistratura, delle forze
di polizia e del personale del Ministe-ro
della Giustizia che prestano servizio
nelle regioni del meridione colpite
dalla criminalità orga-nizzata.
11. “Gli enti garantiscono un'adeguata
informazione pubblica sulle disponibilità
delle unità abitative da locare,
in particolare tramite la pubblicazione
obbligatoria delle medesime disponi-bilità
sul foglio annunci legali della
provincia e sull'albo pretorio dei
comuni, la trasparenza e congruità
di oggettivi criteri di assegnazione
e la loro verificabilità, in particolare
con riferimen-to, nell'area degli
immobili non di pregio, alle condizioni
reddituali del nucleo familiare,
alla composizione dello stesso e
a particolari situazioni di bisogno
socialmente rilevanti. La specifi-cazione
dei criteri di assegnazione di cui
al comma 1, ivi comprese le normative
speciali a favore dei nuclei familiari
in particolare condizione di bisogno,
sono definite con apposita circolare
del Ministro del lavoro e della
previdenza sociale, esaminata ed
approvata dal Consiglio dei Mini-stri.
Nella medesima circolare vengono
forniti criteri generali, anche
a seguito di indicazioni e-laborate
dall'Osservatorio sul patrimonio
immobiliare, per la individuazione
degli immobili di pregio per i quali
elevare i canoni e vengono altresì
definite le forme di partecipazione
delle as-sociazioni maggiormente
rappresentative dei conduttori alla
individuazione degli immobili di
pregio e alla definizione dei relativi
canoni. Per la restante parte del
patrimonio, ugualmente tramite il
confronto con le medesime associazioni,
saranno determinati criteri di applicazione
dell'art. 11 del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333, convertito,
con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1992, n. 359”.
12. Circ. Min. Lavoro Prev. Sociale
30 aprile 1997 n. 6/4PS/30712, in
G.U. n. 150 del 30.6.1997.
13. Nello stesso senso cfr. T.a.r.
Lombardia, sez. I, 10 febbraio 2003
n. 207 e n. 210 (reperibili sul
sito ww.giustizia-amministrativa.it)
ed altresì T.a.r. Campania - Salerno,
sez. II, 11 aprile 2002 n. 292 (in
Foro Amm. – TAR 2002, p. 1366) per
cui “La procedura seguita dall'Inail
per l'assegnazione in locazione
di immobili, riservata alla categoria
dei soggetti "sfrattati", trova
la fonte normativa nell'art. 17
comma 2, l. 25 marzo 1982 n. 94,
secondo cui una quota del 50% delle
unità immobiliari da locare, degli
enti pubblici previdenziali, deve
essere assegnata con priorità a
coloro nei confronti dei quali siano
stati emessi provvedimenti di sfratto
e segue i cri-teri disposti da apposita
circolare del Ministero del lavoro
e della previdenza sociale (nella
spe-cie: n. 6/4PS/30712 del 30 aprile
1997), emanata in forza dell'art.
15 comma 2, d.lgs. 16 feb-braio
1996 n. 104”, ecc. ecc.
14. Cfr. per tutti VOLPE C., La
giurisdizione esclusiva. I servizi
pubblici, in AA. VV. (a cura di
CERULLI IRELLI V.) Verso il nuovo
processo amministrativo, Torino
2000, p. 94. Per ulteriori riferimenti
bibliografici, cfr. infra al par.
6.
15. A voler essere precisi, già
l’art. 9 co. 9° della l. 24 dicembre
1993 n. 537 (Finanziaria 1994) aveva
fatto cenno a “programmi” di dismissione
del patrimonio immobiliare di INAIL,
INPS e INPDAP, ma la frammentarietà
e la facoltatività di tale previsione
(ed il fatto che sia rimasta del
tutto inattuata) inducono ad escluderla
dal novero degli interventi di dismissione.
16. Per regola generale (art. 6
co. 2°), il prezzo viene determinato
dall’Ente previdenziale stesso sulla
base delle rendite catastali (quelle
definite dall’art. 1 della l. 560/1993
per la dimissione degli immobili
di edilizia residenziale pubblica),
da moltiplicarsi per 100 per gli
immobili delle categorie catastali
A2-A5, ed ulteriormente aumentato
del 50% per gli immobili di “classe”
A1.
In alternativa (art. 6 co. 4°),
è previsto che il prezzo sia determinato
dall’U.T.E. - e cioè da un soggetto
(relativamente) terzo rispetto alle
parti – su richiesta dell’acquirente.
ovvero anche su richiesta dell’Ente
previdenziale stesso, qualora il
medesimo ravvisi una “notevole discordanza”
tra il prezzo determinato coi coefficienti
legali ed il valore di mercato dell’immobile.
17. La norma prevede che in tale
ipotesi l’ente proprietario “condiziona
la vendita all’obbligo dell’acquirente
al rinnovo del contratto”, un rinnovo
che per gli inquilini a basso reddito
(inferiore ai trentasei milioni
e calcolato in base all’art. 21
della l. 457/1978) va accordato
per almeno nove anni, mentre è limitato
ad un anno per gli altri conduttori.
18. Facoltà riservata ai conduttori
ultrasessantacinquenni.
19. Facoltà concessa ai nuclei familiari
in condizioni di disagio economico
e sociale, o con membri portatori
di handicap.
20. La disciplina è contenuta nei
commi 86-108 e 110-114 dell’art.
3 l. 662/1996. Anche ad essa si
applica il successivo co. 109° che
attribuisce al conduttore il diritto
di prelazione a condizioni di favore.
21. Si tratta in realtà di una distinzione
sconosciuta all’originario tenore
della norma, e introdotta come lettera
f bis dell’art. 3 co. 109° dall’art.
2 co. 2° l. 488/1999 (finanziaria
2000); in ogni caso, essa afferma
che “gli alloggi in edifici di pregio
sono definiti con circolare del
Ministro del Lavoro e della Previdenza
Sociale. Si considerano comunque
di pregio gli immobili che sorgono
in zone nelle quali il valore unitario
medio di mercato degli immobili
è superiore del 70 per cento rispetto
al valore di mercato medio rilevato
nell’intero territorio comunale”.
Il problema dei criteri per determinare
il “pregio” dell’immobile è tra
i più delicati dell’intera materia
della dismissione, e vi si dedicherà
un apposito paragrafo.
22. Co. 109° lett. a): “E’ garantito
(...) il diritto di prelazione ai
titolari di contratti di locazione
in corso ovvero di contratti scaduti
e non ancora rinnovati purché si
trovino nella detenzione dell’immobile,
ed ai loro familiari conviventi,
purché siano in regola con il pagamento
dei canoni”.
23. Per una sintesi dei problemi
operativi e dei ritardi che hanno
paralizzato la procedura dismissoria
nel quinquennio 1996-2001 si veda,
con un’ottica più prettamente economica,
PARLATO S. - VACIAGO G., La dismissione
degli immobili pubblici: la lezione
del passato e le novità della legge
n. 410, 23 novembre 2001, cit..
24. Di fronte all’inerzia degli
enti, le procedure di dismissione
vengono accentrate e de-procedimentalizzate
dall’art. 7 d.l. 28 marzo 1997 n.
79 (conv. con mod. in l. 28 maggio
1997 n. 140 e ulteriormente modificato
dalla l. 27 dicembre 1997 n. 449
e dalla l. 23 dicembre 1999 n. 488).
Senza entrare nel dettaglio di procedure
che non rilevano per il presente
articolo, tale “miniriforma” avoca
al Ministero la redazione dei programmi
di dismissione e dei criteri per
la loro valutazione (art. 7 co.
1° lett. a e b), attribuisce allo
stesso rilevanti poteri di impulso
e prevede che i beni siano prima
venduti “in blocco” a soggetti privati
(da individuarsi con procedura competitiva)
che, dopo averne anticipato il prezzo,
ne curano poi la rivendita ai conduttori
o ai terzi. Si anticipa insomma
l’idea, poi consacrata dalla l.
410/2001, di privare gli enti previdenziali
dei poteri di impulso alla dismissione,
e di anticipare gli effetti finanziari
della vendita tramite un intermediario-finanziatore.
Nell’ambito dei poteri di impulso
attribuiti al Ministero, si può
ricordare la circolare del Ministero
del Lavoro e della Previdenza Sociale
26 agosto 1999, in G.U. n. 219 del
17.9.1999, con cui si invitano gli
enti a “sondare” la volontà di acquisto
dei conduttori ai fini della redazione
dei programmi di dismissione.
25. Tenore letterale del modello
di lettera predisposto dagli enti
previdenziali. 26. con il d.l. 15
aprile 2002 n. 63 (conv. con modif.
in l. 15 giugno 2002 n. 112), l’art.
26 del d.l. 30 settembre 2003 n.
269 (conv. in l. 24 novembre 2003
n. 326) e l’art. 3 co. 134° l. 23
di-cembre 2003 n. 350
27. Si è già accennato alla eterogenea
disciplina dettata dall’art. 3 commi
da 86 a 114, in cui si era tentato
di avviare il processo di dismissione
degli immobili dello Stato, della
CONSAP e di tutti gli Enti pubblici
diversi dagli Istituti autonomi
delle Case Popolari. Fuori dalla
l. 410/2001 restano così solo gli
immobili ex-IACP (che rimangono
soggetti alla propria lex specialis
contenuta nell’art. 1 della l. 24
dicembre 1993 n. 560) e il patrimonio
immobiliare degli enti locali e
territoriali, per cui viene dettata
una disciplina ad hoc che riprende
le linee guida della legge 410 (art.
84 l. 27 dicembre 2002 n. 289, c.d.
Finanziaria 2003).
28. Tali decreti vengono adottati
dal Direttore dell’Agenzia (da qui
il nome, anche, di decreti “direttoriali”)
e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale.
29. Ad oggi sono due le cartolarizzazioni
avviate dal Ministero delle Finanze:
la prima con il D.M. 30 novembre
2001 (G.U. 14.12.2001 n. 290), la
seconda con il D.M. 21 novembre
2002 (G.U. 30.11.2002 n. 281).
30 E’ appena il caso di accennare
al fatto che, in linea di principio,
si ha una “cartolarizzazione” solo
qualora la società veicolo reperisca
il capitale di rischio sui mercati
regolamentati, emettendo titoli
che sono una frazione ideale del
patrimonio immobiliare acquisito,
o meglio del futuro prezzo di rivendita
degli immobili da dismettere. Da
qui deriva l’utilizzo del termine
cartolarizzazione (o securitization)
di un credito, e da qui sorge la
necessità di una complessa regolamentazione
del patrimonio delle società veicolo,
per isolare il credito “sperato”
dagli investitori dalle pretese
dei creditori ordinari della società.
Nel caso invece il capitale da anticipare
allo Stato sia preso a mutuo dagli
organismi di credito, l’operazione
si avvicina di più ad uno schema
di factoring, nel quale la società
veicolo ha il più limitato ruolo
di ring fence per identificare gli
immobili da vendere.
Per una disamina sulle procedure
di cartolarizzazione, e per un esame
della l. 130/1999 con cui l’istituto
è stato disciplinato in via generale
(leggi di settore sono poi state
dettate per le cartolarizzazioni
dei crediti degli enti pubblici)
di veda l’analitica analisi a cura
di MAFFEI, ALBERTI A., Commentario
alla l. 130/1999, in Le Nuove Leggi
Civili Commentate, 2000, p. 997-1158.
31. Art. 2 co. 2° d.l. 351/01: “Le
società costituite ai sensi del
comma 1 effettuano le operazioni
di cartolarizzazione, anche in più
fasi, mediante l’emissione di titoli
o l’assunzione di finanzia-menti.
Per ogni operazione sono individuati
i beni immobili destinati al soddisfacimento
dei di-ritti dei portatori dei titoli
e dei concedenti i finanziamenti.
I beni così individuati, nonché
ogni altro diritto acquisito, nell’ambito
dell’operazione di cartolarizzazione,
dalle società ivi indicate nei confronti
dello Stato e degli altri enti pubblici
o di terzi, costituiscono patrimonio
separato a tutti gli effetti da
quello delle società stesse e da
quello relativo alle altre operazioni.
Su ciascun patrimonio separato non
sono ammesse azioni da parte di
qualsiasi creditore diverso dai
porta-tori dei titoli emessi dalle
società ovvero dai concedenti i
finanziamenti da esse reperiti”.
32. “E’ riconosciuto in favore dei
conduttori delle unità immobiliari
ad uso residenziale il diritto di
opzione per l’acquisto, in forma
individuale e a mezzo di mandato
collettivo, al prezzo determinato
secondo quanto disposto dai commi
7 e 8” (art. 3 co. 3°).
33. Tali ulteriori sconti sono quelli
previsti dalle circolari del Ministero
del Lavoro e della Pre-videnza Sociale
26 agosto 1999 (in G.U. n. 219 del
17.9.1999).
34. Il divieto vale, peraltro, solo
per gli immobili non di pregio,
giusta la modifica apportata dall’art.
26 d.l. 269/2003.
35. La prima cartolarizzazione è
stata avviata con il D.M. 30 novembre
2001 (G.U. 14.12.2001 n. 290, solitamente
denominato «il Primo Decreto del
Ministero dell’Economia»), che ha
trasferi-to i beni alla SCIP ed
ha altresì indicato le modalità
per la gestione dei beni dismessi.
In seguito è stato poi emesso il
D.M. 18 dicembre 2001 (G.U. 4.2.2002
n. 29, il «Secondo Decreto del Mini-stero
dell’Economia», più volte integrato
e modificato) che ha fissato le
modalità di pagamento e – soprattutto
- quelle di rivendita. L’operazione
SCIP-2 è retta dai due D.M. 21 novembre
2002, pubblicati in G.U. 28.11.2002
n. 279 e 30.11.2002 n. 281 e più
volte modificati ed integrati.
Quanto all’individuazione degli
immobili di pregio, il D.M. 31.7.2002
(G.U. 14.8.2002 n. 190) ha fissato
i criteri generali di qualificazione,
recependo le delibere dell’Osservatorio
sul Patrimo-nio degli Enti Previdenziali
del 17.4.2002 e 24.7.2002. I singoli
immobili di pregio sono stati poi
elencati nei D.M. 1 aprile 2003
(G.U. 14.4.03 n. 87) e 7.1.2004
(G.U. 19.3.2004 n. 66). In via esemplificativa,
ed ai fini di una migliore comprensione,
si riporta la successione dei provvedimenti
e delle delibere con cui è stata
avviata la seconda cartolarizzazione
(operazione SCIP-2), attualmente
in corso di svolgimento:
(a) Tra il maggio e il novembre
2003 sono stati emanati dall’Agenzia
del Demanio i decreti dirigenziali
di individuazione degli immobili
da dismettere, poi oggetto di varie
rettifiche.
(b) Successivamente, in data 17.4.2002
e 24.7.2002 è stata formulata dall’Osservatorio
sul Patrimonio degli Enti previdenziali
e dall’Agenzia del Demanio la proposta
circa i criteri per gli immobili
«di pregio» e l’elenco degli immobili
stessi.
(c) Con il successivo D.M. 31.7.2002
il Ministero dell’Economia e delle
Finanze ha recepito i criteri proposti
dall’Osservatorio.
(d) Con i due D.M. 21.11.2002 il
Ministero delle Finanze ha trasferito
gli immobili alla S.C.I.P. e determinato
le modalità che la S.C.I.P. deve
seguire per l’alienazione degli
immobili, e indicato lo schema di
«contratto di gestione» da stipularsi
tra la S.C.I.P. e gli enti previdenziali
originariamente proprietari. Tali
decreti non sono comunque esaustivi:
come già detto, le modalità della
rivendita ed in particolare le procedure
di asta continuano ad essere disciplinate
dal D.M. 18.12.2001 (il Secondo
Decreto) e successive modifiche.
(e) Infine, con decreto 1.4.2003
il Ministero dell’Economia e delle
Finanze ha individuato gli immobili
«di pregio» sulla base dei criteri
già recepiti con il D.M. 31.7.2002.
E, con questo, il complesso iter
è concluso.
36 PARLATO S. - VACIAGO G., cit.
37 Si è già detto, invece, che i
decreti di individuazione degli
immobili di pregio e dei criteri
relativi intervengono successivamente
al trasferimento alla S.C.I.P. :
correttamente, perché come già rilevato
nel paragrafo precedente la qualifica
di pregio di un immobile incide
solo sul prezzo di vendita e non
attiene all’an della dismissione
e del consequenziale diritto di
opzione.
38 Sul punto, significativa è la
corposa giurisprudenza in materia
di edilizia residenziale pubblica,
che ravvisa un interesse legittimo
alla base della “controversia relativa
all’acquisto da parte del locatore
di un immobile appartenente ad Ente
Pubblico non inserito nei piani
di vendita di cui all’art. 1 l.
24 dicembre 1993 n. 560” (Cons.
Stato sez. V, 16 marzo 1999 n. 272,
in Cons. Stato 1999, I, p. 402).
39 Cfr. sul punto Cons. Stato, 10
giugno 2003 n. 3268 (inedita, reperibile
sul sito www.giustizia-amministrativa.it)
che nel confermare T.a.r. Lazio,
sez. III bis, 16 ottobre 2001 n.
2527 ha affermato che “l’Ente è
titolare di un interesse legittimo,
che radica la giurisdizione amministrativa
di legittimità e gli consente di
impugnare gli atti che hanno inciso
sulla sua sfera giuridica e sulla
consistenza del suo patrimonio immobiliare”.
40 Cfr. gli artt. 2 e 3 l. 410/2001,
in cui si precisa che le operazioni
di cartolarizzazione mirano alla
privatizzazione e dismissione del
patrimonio pubblico. D’altro canto,
è nella stessa natura della cartolarizzazione
che i beni trasferiti alla S.C.I.P.
siano tutti rivenduti sul mercato,
onde ga-rantire il rimborso dei
titoli emessi dalle S.C.I.P..
41 In Foro amm. – TAR 2002, p. 2383.
Nello stesso senso T.a.r. Emilia
Romagna – Bologna, 15 marzo 2004
n. 372 e T.a.r. Lombardia sez. I,
10 febbraio 2003 n. 207 e 211 (inedite
sul punto e reperibili sul sito
www.giustizia-amministrativa.it).
Tutte le citate sentenze traggono
dalla qualifica di “diritto soggettivo”
dell’opzione la ulteriore conseguenza
della giurisdizione del G.O., che
invece pare errata per i rilievi
che verranno svolti in prosieguo.
Per ciò che concerne il giudice
ordinario, si veda la sentenza di
Trib. Roma, sez. VI, 11 luglio 2002
n. 27132, in i Contratti, 2003,
p. 251ss..
42 Sul punto, si vedano i rilievi
di LO GIUDICE C., Dismissione di
beni pubblici e diritto di opzione:
la questione della giurisdizione,
in Altalex 5.3.2004, cit., che correttamente
rileva come “la circostanza che
la determinazione del prezzo della
compravendita venga di fatto demandata
all’Agenzia del Territorio, sicuramente
non inficia la natura della posizione
soggettiva del con-duttore, che
è e rimane di vero e proprio diritto
soggettivo”, perché “il diritto
del privato non cessa di configurarsi
come diritto soggettivo se la pubblica
amministrazione deve ricorrere,
nel-lo svolgimento di attività strumentale
al riconoscimento del diritto, a
criteri di mera discreziona-lità
tecnica (Cass. SS.UU. n. 543/2000;
SS.UU. n.11404/2001; SS.UU. n.194/2001;
SS.UU. n. 10963/2001; SS.UU. n.
837/1999; Cons. Stato, IV, n. 1020/2000;
Tar Calabria Catanzaro, II, n. 3219/2002,
Tar Puglia Bari, I, n. 1683/2002)”.
In senso apparentemente contrario
l’intervento di MANGIAPANE F., MORRONE
M., FIORENTINO G., Questioni di
giurisdizione nel procedi-mento
di dismissione degli immobili pubblici
“cartolarizzati”, in Altalex 17.3.2004,
che mostra-no però di non aver affatto
compreso la natura dell’opzione.
Essi infatti ne escludono la natura
di diritto (affermandone la consistenza
di interesse legittimo) sul presupposto
che esso necessiti del-la formale
offerta dell’ente, senza rendersi
conto che questa è proprio la struttura
del diritto di prelazione di cui
al codice civile. Sul punto, cfr.
anche i rilievi al successivo paragrafo
4.3.
43 Cfr. per tutte Cass. civ. sez.
III, 16 ottobre 2001 n. 12599 (in
Giust. civ. 2002, I, p. 44 ed in
Giur. it. 2002, p. 1139, con nota
di D’AURIA).
44 Termine fissato dal D.M. 21.11.2002
e valido per la seconda cartolarizzazione,
ma sostan-zialmente identico nella
S.C.I.P.-1. 45 Cfr. nota precedente.
46 Cfr. per tutti GAZZONI F., Manuale
di diritto privato, Napoli 1998,
p. 837ss.; GALGANO F., Diritto civile
e commerciale, vol. II.1, Padova
1993, p.177-178.
47 GALGANO, cit., pag. 177; in giurisprudenza
Cass. civ. sez. I, 26 febbraio 1988,
n. 2045, in Nuova giur. civ. commentata,
1989, I, p. 29.
48 GAZZONI F., cit., p. 837: “dal
patto di prelazione non nasce dunque
per il promittente un obbligo a
contrarre ma nascono due obblighi
diversi: il primo, a carattere positivo
(facere), di rendere nota al prelazionario
l’intenzione di concludere il contratto
a certe condizioni (denuntia-tio)
e il secondo, a carattere negativo
(non facere), di non stipulare il
contratto stesso con terzi prima
o in pendenza della denuntiatio”.
49 Con riferimento al diritto di
opzione di matrice contrattuale,
ma con valenza generale anche per
i casi di opzione legale, si veda
GALGANO, Diritto civile e commerciale,
Padova 1994, II, 1, p. 175-176:
“ll patto di opzione ricorre quando
una parte del contratto si vincola
verso l’altra e l’altra si limita
a prendere atto, riservandosi la
scelta, appunto l’opzione, se accettare
o no (se comprare o non comprare:
cosiddetta opzione di vendita che
è l’ipotesi più diffusa)”.
50 La posizione tralatizia della
giurisprudenza è che “il criterio
discretivo tra le figure dell'op-zione
e della prelazione è la obiettiva
esistenza nell'opzione di un rapporto
sostanziale che abbia con l'accettazione
dell'oblato tutti gli elementi,
o almeno gli elementi essenziali,
per considerarsi concluso; mentre
nella prelazione vi è solo la previsione
di un contratto, nella cui stipulazione
il beneficiario ha diritto di essere
preferito ad altri” (Cass. civ.
sez. III, 21 gennaio 1982 n. 402
in Vita not. 1982, p. 1235). In
dottrina cfr. GALGANO, cit. p. 175-176:
“Il patto di opzione, per essere
tale, deve contenere l’intero regolamento
contrattuale in modo che il titolare
dell’opzione possa determinare la
conclusione del contratto con la
sua sola dichiarazione, senza necessità
di ulteriori dichiarazioni del proponente.
Il patto produce a carico di chi
si obbliga gli stessi effetti di
una proposta irrevocabile”. Nello
stesso senso cfr. GAZZONI F., cit.,
p. 834-835.
51 Cfr. sul punto GAZZONI F., cit.,
p. 837-838
52 Cfr. Cass. civ., sez. III, 16
ottobre 2001 n. 12599, cit.. Quanto
alla prelazione civilistica “classica”
(ex art. 39 l. 392/78) ed alla sua
assoggettabilità all’azione ex art.
2932 c.c., si veda Cass. civ. S.U.
4 dicembre 1989 n. 5339 in Giust.
civ. Mass.
53 Cfr., nel vigore della l. 662/96,
Pret. Rovereto 8 ottobre 1998 (Foro
it. 1999, I, c. 3672) per cui “In
tema di prelazione del conduttore
nella vendita di immobili della
Consap in corso di dismissione ai
sensi dell'art. 3 comma 109 l. n.
662 del 1996, la comunicazione di
avvalersi del diritto può essere
portata a conoscenza della locatrice
con qualsiasi modalità, e può essere
effettuata da un rappresentante
del conduttore che tale si dichiari
nell'atto o che sia come tale conosciuto
dalla controparte”: la sentenza
è stata impugnata fino in grado
di legittimità, dove è stata però
confermata da Cass. civ. sez. I,
16 ottobre 2001 n. 12599 già citata.
54 D’altra parte, anche in materia
di prelazione civilistica la giurisprudenza
pacifica della Cassazione ammette
l’azione di esecuzione specifica
dell’obbligo di contrarre anche
in assenza di tale denuntiatio,
allorché la volontà di vendita della
controparte sia già stata in altra
sede manifestata.
55 Soccorre anche in questo caso
la sentenza n. 12599/2001 della
Cassazione, già citata (e confermativa
di Pret. Rovereto 8 ottobre 1998)
per cui “in tema di prelazione del
conduttore nella vendita di immobili
della Consap in corso di dismissione
ai sensi dell'art. 3 comma 109 l.
n. 662 del 1996 (legge finanziaria
1997), qualora alla "denuntiatio”
della locatrice faccia seguito,
nei tempi e con le modalità previste,
la dichiarazione del conduttore
di esercizio della prelazione, non
si produce l'immediato trasferimento
della proprietà dell'immobile locato,
ma sorge a carico di entrambe le
parti l'obbligo di pervenire alla
conclusione del contratto di compravendita,
con conseguente possibilità di tutela
ai sensi dell'art. 2932 c.c., ancorché
il conduttore, non condividendo
la valutazione operata dalla Consap,
si rivolga per la determinazione
del prezzo di acquisto all'ufficio
tecnico erariale, la cui stima è
vincolante per le parti, quale che
ne sia il contenuto (e cioè sia
nel caso in cui il prezzo stimato
risulti inferiore, sia nel caso
in cui esso risulti superiore a
quello indicato dalla venditrice).
56 Cfr. la nota precedente.
57 Introdotto dalla l. 410/2001
ed abrogato dall’art 26 co. 9° d.l.
30 settembre 2003 n. 269 (conv.
in l. 24 novembre 2003 n. 324),
è stato poi reintrodotto dall’art.
3 co. 134° l. 23 dicembre 2003 n.
350.
58 A partire dal 1999, ed in adempimento
di una apposita circolare ministeriale
(la circ. 26 ago-sto 1999 in G.U.
17.9.1999 del Ministero del Lavoro
e della Previdenza Sociale), gli
enti previdenziali avevano provveduto
a “sondare” le intenzioni di acquisto
degli inquilini, invitandoli a manifestare
la propria volontà entro 60 giorni
ed a mezzo di lettera raccomandata
a.r.. É a questa lettera, quindi,
che fa riferimento la legge: una
lettera prestampata in cui il conduttore
dichiarava di “essere interessato
all’acquisto dell’unità locata e,
pertanto, di voler esercitare il
diritto di prelazione”.
59 I primi coefficienti emessi sono
quelli del Comunicato pubblicato
in G.U. n. 74 del 29.3.2004.
60 A ciò ha concretamente provveduto
il D.M. 31.7.2002 (G.U. 14.8.2002
n. 190). 61 Ad esempio i D.M. 1.4.2003
e 7.1.2004, contenenti la ricognizione
degli immobili situati nei «centri
storici urbani» ex art. 3 co. 13°
l. 410/2001.
62 Tipico il caso dell’omesso riscontro
dello stato di ristrutturazione
o restauro, che ai sensi dell’art.
3 co. 13° è in grado di escludere
dal «pregio» anche gli immobili
dei centri storici urbani.
63 La cartolarizzazione avviata
nel novembre 2001 ha visto gli immobili
di pregio individuati con il D.M.
31.7.2002, mentre quella avviata
nel novembre 2002 ha dovuto attendere
il D.M. 1.4.2003.
64 Cfr. i D.M. 30 novembre 2001
e 21 novembre 2002 con le relative
integrazioni e specificazioni interpretative.
65 Infatti, l’inclusione di un bene
nel decreto di trasferimento alla
S.C.I.P. “produce il passaggio del
bene al patrimonio disponibile”
(art. 3 co. 1° l. 410/2001) e attesta
perciò l’assenza di un interesse
pubblico alla sua conservazione.
66 D’altra parte, la sottrazione
di ogni facoltà discrezionale alla
S.C.I.P. deriva dalla stessa architettura
predisposta dal legislatore, che
concepisce tale società-veicolo
come un organo strumentale, titolare
di compiti esecutivi di volontà
amministrative manifestate a priori
dal Ministero. Inoltre, la separazione
legislativa tra la fase decisionale
(affidata autoritativamente al Ministero
ed all’Agenzia del Demanio) e quella
esecutiva (affidata alla S.C.I.P.
ma di fatto, mediante i “contratti
di gestione”, all’Ente Previdenziale)
ha proprio il fine dichiarato di
superare l’inerzia degli Enti Previdenziali
nel procedere alle alienazioni,
che aveva determinato l’impasse
ed il fallimento dei precedenti
tentativi di dismissione. Riconoscere
alla S.C.I.P.-Ente Previdenziale
un nuovo, ulteriore potere discrezionale
sulla vendita significherebbe, quindi,
vanificare i fini perseguiti dal
legislatore. La S.C.I.P., così come
l’Ente Previdenziale suo mandatario,
sono perciò organi meramente strumentali
che non svolgono altro che incombenze
operative. Lo conferma la lettura
dei decreti attuativi e dello schema
di contratto di gestione da stipularsi
con gli Enti previdenziali (D.M.
21.11.2002, in G.U. 28.11.2002,
all. 3), che disciplinano minuziosamente
gli incombenti da svolgere e non
prevedono alcun margine di discrezionalità
amministrativa in capo agli enti
esecutori. Sarebbero quindi certamente
illegittime determinazioni della
S.C.I.P., o dell’Ente Previdenziale
suo mandatario, che stabilissero
di differire la vendita fino a più
favorevoli condizioni di mercato,
o che procedessero alla alienazione
di tutti gli immobili di un palazzo
ad eccezione di uno solo, rinviato
ad una alienazione successiva: si
tratterebbe infatti di differimenti
che non trovano giustificazione
in apprezzabili esigenze tecnico-operative,
ma in valutazioni di opportunità
per cui la S.C.I.P. non ha potere
e, quindi, competenza.
67 La natura di diritto soggettivo
perfetto dell’opzione del conduttore
fa ritenere, infatti, che il Giudice
sia sempre in grado di superare
o disapplicare tutti gli atti della
S.C.I.P. o del Ministero successivi
al trasferimento, tesi a ritardare
o pregiudicare l’alienazione. Allo
stesso modo (il punto meriterebbe
un approfondimento ulteriore, per
cui non vi è tempo nella presente
sede), pare ravvisabile un potere
dell’Autorità Giudiziaria di superare
l’inerzia della S.C.I.P. nella vendita,
adottando un provvedimento sostitutivo
del rogito (ex art. 2932 c.c.) nel
caso in cui la Società Veicolo non
adempia nel termine fissato dal
Giudice stesso.
68 Cfr. Trib. Padova, 7 novembre
2000 (in Studium iuris 2001, p.
506): “l'art. 3, comma 109, l. n.
662 del 1996 (l. finanziaria) attribuisce
al conduttore di alloggi di proprietà
di società a prevalente partecipazione
pubblica solo un diritto di prelazione,
e non anche il diritto di riscatto.
Ne consegue, pertanto, che, qualora
la suddetta unità abitativa sia
alienata a terzi, il conduttore
ha diritto solo al risarcimento
del danno”.
69 Sull’impossibilità di una prelazione
convenzionale ad efficacia reale
cfr., ex multis, Cass. civ. sez.
III, 18 luglio 2002 n. 10835, in
Giust. civ. 2003, I, p. 2867, che
significativamente spie-ga: “solo
nel caso in cui la prelazione per
determinate fattispecie sia prevista
ex lege (tra cui: prelazione successoria,
art. 732 c.c.; prelazione agraria,
art. 8 l. n. 590 del 1965; prelazione
del locatario di immobile adibito
ad uso non abitativo, art. 38 e
39 l. n. 392 del 1978) e la legge
stessa preveda un diritto di retratto
o, come comunemente si dice, di
riscatto in forza del quale il diritto
di acquistare, di contenuto sostanzialmente
obbligatorio, appare assistito da
una sorta di sequela in virtù del
quale esso può essere fatto valere
nei confronti del terzo acquirente,
si suole dire che la prelazione
ha efficacia reale, proprio perché
tutelabile nei confronti dei terzi”.
Sulla prelazione reale cfr. GAZZONI
F., op. cit., p. 840, e, in generale,
sul principio di tipicità dei di-ritti
e delle situazioni reali su cosa
altrui (c.d. numerus clausus degli
iura in re aliena) cfr. GAL-GANO
F., Diritto civile e commerciale,
Padova 1993, I, p. 461-462: “I diritti
reali su cosa altrui formano un
numero chiuso. (...) il favore legislativo
è per la piena proprietà: ogni diritto
altrui, che riduca le facoltà del
proprietario, è considerato un’eccezione
alla regola, da contenere entro
precisi limiti di legge”.
70 Senza pretesa di completezza,
si possono qui ricordare l’art.
28 l. 8.8.1977 n. 513 (nel testo
derivante dalle modifiche apportate
dalla l. 457/78) in materia di alloggi
economico-popolari rea-lizzati dallo
Stato o altri enti pubblici, che
vieta all’acquirente l’alienazione
anche parziale dell’alloggio per
un periodo di dieci anni dalla data
dell’acquisto o del pagamento del
prezzo, e vieta, altresì, la sua
concessione in locazione salvo i
casi (autorizzati) di trasferimento
di residen-za, accrescimento del
nucleo familiare o altri “gravi
motivi”.
Si può citare, poi, l’art. 35 l.
22.10.1971 n. 865 in materia di
P.E.E.P. (Piani dell’Edilizia Econo-mica
e Popolare) realizzati dai Comuni,
che prevede per gli assegnatari
in proprietà un periodo di inalienabilità
e non “locabilità” di dieci anni,
seguito da un assai rigoroso regime
vincolistico di uguale durata. Tale
norma è stata, s’altra parte, sostituita
dal meno rigido regime di cui alla
l. 17.2.1992 n. 179, che pone un
divieto di alienazione solo quinquennale
ed un parallelo divieto di locazione
valido salvo il caso di “gravi e
documentati motivi” (cfr. art. 20
e 23). Ancora, si può citare la
l. 2.7.1949 n. 408, che vieta l’alienazione
degli alloggi di cui al T.U. sull’edilizia
economica e popolare (R.D. 28.4.1938
n. 1165) per un periodo di dieci
anni dall’acquisto da parte dell’assegnatario.
Gli stessi vincoli di inedificabilità
decennali erano, d’altra parte,
previsto in tanta altra legislazio-ne
oggi abrogata: l’art. 16 D.P.R.
2/1959, l’art. 8 l. 231/1962, l’art.
29 l. 60/1963, eccetera.
71 In Giust. civ. Mass..
72 Cfr. sul punto GALGANO F., Diritto
civile e commerciale, Padova 1995,
I, p. 321 ss., che chiarisce come
la facoltà “di disposizione” – che
si contrappone alla facoltà “di
godimento”, di cui fa parte il diritto
di fare propri i frutti derivanti
dall’uso “economico” della cosa
– comprende «la facoltà di vendere
o di non vendere la cosa, di donarla
o non donarla, di lasciarla per
testa-mento e Tizio o a Caio, di
costituire sulla cosa diritti reali
minori a favore di terzi, e così
via».
73 Cfr. prec. nota 70.
74 Cfr. Cass. civ. sez. II, 28.11.1998
n. 12113; Cass. civ. sez. II, 2.9.1995
n. 9266; Cass. civ. sez. II, 9.2.1987
n. 1334. In dottrina, cfr. PANELLA
K., la nullità del contratto preliminare
sti-pulato in violazione dell’art.
35, co. 15 e 19, l. 22 ottobre 1971
n. 865, in Giust. civ. ,1996, I,
p. 3268ss.
75 Cfr. Cass civ. sez. III, 24.9.1986
n. 5746, in Giust. civ. Mass..
76 Cfr. Cass. civ. sez. II, 24.11.2003
n. 17867, già citata, che esige
che anche nei casi di un con-tratto
preliminare formalmente rispettoso
del divieto decennale di alienazione
il Giudice è chia-mato a “stabilire
se un tale preliminare, di per sè
non illecito, sia stato impiegato
dalle parti co-me strumento per
eludere il divieto di rivendere
gli immobili di edilizia popolare
ed economica, in virtù del collegamento
tra il preliminare e la vendita
definitiva che realizzi un'unica
causa complessa in frode di legge,
causativa della nullità del contratto
preliminare”. Nello stesso sen-so
Cass. civ. sez. II, 10.6.1995 n.
6555.
77 Cfr. sul punto, correttamente,
T.a.r. Lombardia Milano sez. I,
10 febbraio 2003 n. 207 e 211 (in
massima in Foro amm. TAR 2003 p.
387, consultabili per esteso in
www.giustizia-amministrativa.it)
che riconduce il requisito della
“regolarità della locazione” all’implicito
provvedimento di assegnazione ad
esso sottostante.
78 Le due sentenze citate nella
nota precedente hanno infatti ritenuto
legittima una revoca (rectius un
annullamento in via di autotutela)
del provvedimento di assegnazione,
nonostante tale atto intervenisse
dopo il trasferimento alla S.C.I.P.,
dopo l’invio al conduttore dell’offerta
in opzione e financo... dopo l’esercizio
dell’opzione da parte del conduttore
medesimo.
79 Cass. civ. sez.III, 16 ottobre
2001 n. 12599, cit.
80 Tale articolo dispone testualmente
che “Le unità immobiliari definitivamente
offerte in op-zione entro il 26
settembre 2001 sono vendute, anche
successivamente al 31 ottobre 2001,
al prezzo ed alle altre condizioni
indicate nell’offerta. Le unità
immobiliari, escluse quelle conside-rate
di pregio ai sensi del comma 13,
per le quali i conduttori in assenza
della citata offerta in opzione,
abbiano manifestato volontà di acquisto
entro il 31 ottobre 2001 a mezzo
di lettera rac-comandata con avviso
di ricevimento, sono vendute al
prezzo e alle condizioni determinati
in ba-se alla normativa vigente
alla data della predetta manifestazione
di volontà di acquisto”..
81 “E’ garantito (...) il diritto
di prelazione ai titolari di contratti
di locazione in corso ovvero di
contratti scaduti e non ancora rinnovati
purché si trovino nella detenzione
dell’immobile, ed ai loro familiari
conviventi, purché siano in regola
con il pagamento dei canoni”.”
82 Trib. Bologna sez. II, ord. 23
aprile 2003, Falcone c. Inpdap,
est. Marulli, inedita
83 Trib. Bologna, sez. II, 23 giugno
2003, Falcone c. Inpdap; pres. Berlettano,
est. Rossi, inedita.
84 La pronuncia può essere così
massimata: “la normativa concernente
la dismissione del patrimonio immobiliare,
in quanto mira a conseguire lo scopo
di garantire la continuità abitativa
agli occupanti degli immobili da
dismettere, presuppone la effettiva
abitazione dell’immobile. Conseguentemente,
non rientra nella nozione di conduttrice
ai sensi delle l. 662/96 e 410/2001
il conduttore che, benché formale
intestatario del contratto, non
abiti più effettivamente l’immobile
ma detenga lo stesso «corpore alieno».
85 Tutto l’impianto della legge
410 (così come lo era l’art. 1 del
D.Lgs. 104/96) è molto chiaro nel
perseguire una dismissione completa
di tutti gli immobili residenziali.
Tale vincolo è addirittura rafforzato,
per il patrimonio previdenziale,
dall’art. 3 co. 11° che esplicitamente
dispone che “i beni immobili degli
enti previdenziali pubblici, diversi
da quelli di cui al comma 10 e che
non sono stati venduti alla data
del venduti alla data del 31 ottobre
2001, sono alienati con le modalità
di cui al presente decreto. La disposizione
non si applica ai beni immobili
ad uso prevalentemente strumentale”
D’altra parte la seconda opzione
consentita dalla l. 410/2001 (il
conferimento in fondi comuni di
investimento immobiliare ex artt.
4-8) è esplicitamente limitato ai
soli immobili “ad uso diverso da
quello residenziale” (art. 4), con
la conseguenza che, per gli immobili
abitativi, la alienazione previo
trasferimento alla S.C.I.P. diviene
l’unica ipotesi legislativamente
ammessa.
86 Cfr. il precedente par. 4.1.
87 Ossia il titolare di un contratto
scaduto, ancora detentore dell’immobile
ed in regola con il pagamento dei
canoni, secondo la nozione ampia
di «conduttore» introdotta dall’art.
3 co. 19° l. 662/96 e recepita,
come dimostrato nel precedente paragrafo
5, dalla l. 410/2001.
88 I tempi previsti dal D.Lgs 104/96
e ribaditi dalle frequenti circolari
ministeriali erano di non più di
cinque anni dalla data dello screening
sul patrimonio immobiliare, che
a sua volta doveva essere concluso
al più tardi entro dodici mesi dalla
entrata in vigore della legge (art.
1 co. 1°-4°). La dismissione avrebbe
dovuto quindi essere conclusa entro
la fine del 2001, quando invece
era ancora un attesa di un effettivo
avvio.
89 L’art. 6 D. Lgs 104/1996 e l’art.
3 D.L. 351/2001, poi conv. in l.
410/2001. 90 Trib. Roma, ord. 25
ottobre 2001, in Arch. locazioni
2002, p. 268. Si trattava di una
procedura di sfratto per finita
locazione attivata da un ente previdenziale
(l’ENPAF) nelle more della procedura
dismissoria, che di fatto finiva
per vanificare il futuro diritto
di acquisto del conduttore. 91 In
Giur. cost. 2003, fasc. 1.
92 Cfr. nota precedente.
93 Trib. Roma, sez. IV civile, 11
luglio 2002 n. 27132, in I Contratti
n. 3/2003, con nota di GIOVE S.:
un ente previdenziale (sempre l’ENPAF)
chiedeva la licenza per finita locazione
in pendenza di dismissione dell’immobile
locato, nonostante il conduttore
avesse manifestato da tempi l’intento
di acquistare l’immobile.
94 Cfr. nota precedente
95 Trib. Bologna, sez. II, ord.
23 aprile 2003, Falcone c. Inpdap,
est. Marulli, inedita. Anche in
questo caso il conduttore aveva
manifestato per tempo la propria
volontà di acquistare l’immobile,
per la data in cui fosse stata perfezionata
la procedura dismissoria. L’ente
aveva tuttavia proceduto a disdettare
il contratto ed intimare la licenza,
attivando poi la procedura esecutiva
per liberare l’immobile, senza che
il conduttore eccepisse nulla in
tale sede. Solo in seguito il (ex)
conduttore aveva adito il Tribunale
chiedendo l’accertamento del proprio
diritto di opzione e – in via interinale
– il sequestro giudiziario dell’immobile
e la nomina a custode, a tutela
del diritto in fieri.
96 Cfr. nota precedente.
97 Incerto nel quando, non nell’an:
la dismissione è infatti legislativamente
imposta e deve riguardare tutti
gli immobili ad uso non strumentale.
Vi è quindi la certezza dell’acquisto,
anche se non è determinabile con
sicurezza quando il proprio immobile
sarà individuato per la dismissione
e trasferito alla S.C.I.P.
98 Cfr. nota successiva.
99 Non è chiaro se il diritto di
opzione debba necessariamente essere
fatto valere in sede di procedimento
per finita locazione (ovvero in
sede di procedimento in cui viene
accertato il rapporto locatizio)
o possa essere azionato autonomamente.
L’ordinanza del Tribunale di Bologna
prima citata pare ammettere che
il diritto di prelazione possa essere
azionato con un giudizio di accertamento
autonomo, assistito da un ricorso
cautelare che neutralizzi il provvedimento
di rilascio e che potrà assumere,
a seconda dei casi, le forme dell’opposizione
all’esecuzione o del sequestro giudiziario
con nomina a custode.
100 Cfr. anche su questo punto la
citata ordinanza del Trib. Bologna.
101 Le varie leggi citate nel paragrafo
2 precisano tutte che l’obbligo
di utilizzo degli immobili a favore
delle classi svantaggiate o degli
altri beneficiari di legge prevale
sulle finalità istituzionali dell’ente
e non è, quindi, derogabile dagli
stessi.
102 Gli artt. 828 e 830 c.c. prescrivono
infatti che i beni appartenenti
agli enti pubblici non territoriali
che sono destinati ad un pubblico
servizio “non possono essere sottratti
alla loro destinazione”.
103 “Le specificazioni dei criteri
di assegnazione [degli immobili
degli enti previdenziali, nelle
more della dismissione] ... sono
definite con apposita circolare
del Ministero del Lavoro e della
Previdenza sociale. Nella medesima
circolare vengono forniti criteri
generali, anche a seguito di indicazioni
elaborate dall’Osservatorio sul
Patrimonio Immobiliare, per la individuazione
degli immobili di pregio per i quali
elevare i canoni e vengono altresì
definite le forme di partecipazione
delle associazioni maggiormente
rappresentative dei conduttori alla
individuazione degli immobili di
pregio e alla definizione dei relativi
canoni”.
104 Infatti nel vigore del D.Lgs.
104/1996 e poi dell’art. 3 co. 109°
l. 662/1996 (nel testo originario
antecedente alle modifiche della
l. 488/99) il prezzo degli immobili
era determinato sulla base di criteri
oggettivi che prescindevano dal
pregio. Il D. Lgs. n. 104/1996 (art.
6 co. 2°) prevedeva infatti che
esso fosse determinato sulla base
delle rendite catastali ex art.
1 co. 10° L. n. 560/93 (legge che
ha disciplinato la dismissione degli
edifici I.A.C.P.), da moltiplicarsi
per 100 per gli immobili abitativi
delle categorie catastali A2, A3,
A4, A5 e aumentato ulteriormente
del 50% per gli immobili abitativi
di cat. A1 e per gli immobili non
abitativi. L’art. 6, 4° co. prevedeva
inoltre un adeguamento “sussidiario”
e “correttivo” dell’UTE (su richiesta
o dell’acquirente o dell’Ente Previdenziale)
basato su una valutazione ponderata
dei singoli casi sottopostigli,
quando vi fosse “notevole discordanza”
tra prezzo ex art. 6, 2° co. e valore
di mercato,. La successiva l. 662/96
prevedeva invece nel suo testo originario
- e cioè antecedentemente alle modifiche
apportate dalla l. 488/99 - che
il prezzo di tutti gli immobili
fosse pari al valore di mercato
diminuito del 30% (art. 3 co. 109°
lett. d), con intervento dell’U.T.E.
in caso di disaccordo tra l’inquilino
e l’Ente venditore.
105 Tale articolo aggiunge la lett.
f-bis all’art. 3 co. 109° l. 662/1996.
106 Stabilisce la lettera f-bis)
che“gli alloggi in edifici di pregio
sono definiti con circolare del
Ministro del Lavoro e della Previdenza
Sociale. Si considerano comunque
di pregio gli immobili che sorgono
in zone nelle quali il valore unitario
medio di mercato degli immobili
è superiore del 70 per cento rispetto
al valore di mercato medio rilevato
nell’intero territorio comunale”.
107 G.U. n. 33/2000.
108 In G.U. 190 del 14.8.2002.
109 Si noterà che nel richiamo,
tralatizio, si ignora che la intera
materia era già da tempo disciplinata
dal D.Lgs. n. 490/1999.
110 Il rapporto tra valore medio
del comune e valore medi delle specifiche
aree, cfr. supra nel testo.
111 T.a.r. Lazio, sez. I, 16 settembre
1982 n. 831 in Foro amm. 1983, I,
p. 444.
112 T.a.r. Lazio, sez. I, 6 febbraio
1985 n. 133 in T.A.R. 1985, I, p.
429.
113 Cons. Stato sez. V, 28 giugno
1988 n. 422, in Giust. civ. Mass.
114 Cfr. nota successiva.
115 Consultabili in www.giustizia-amministrativa.it.
116 Giova ricordare, ancora una
volta, che “ai sensi dell'art. 15
d.lg. 16 febbraio 1996 n. 104 si
deve ritenere che gli atti di assegnazione
degli alloggi di proprietà degli
enti previdenziali abbiano carattere
pubblicistico, essendo rivolti in
via primaria ed immediata alla tutela
di specifici interessi pubblici.
La normativa impone infatti agli
enti previdenziali di procedere
alle assegnazioni secondo criteri
predeterminati, da definire con
apposita circolare ministeriale,
ed in modo trasparente e non arbitra-rio,
sia tenendo conto delle esigenze
di corretta gestione dei beni che
privilegiando, nella scelta dei
locatari, i soggetti le cui condizioni
economico sociali rivelino si-tuazioni
di maggior disagio” (ex multis T.a.r.
Lombardia, sez. I, 13 novembre 2003
n. 5007, in Foro Amm. TAR, 2003,
p. 3170)
117 Gli art. 2 e 4 della l.9 dicembre
1998 n. 431 prevedono infatti una
determinazione naziona-le dei criteri
generali per la fissazione dei canoni,
recepita in un decreto ministeriale.
Uno di essi prevede la suddivisione
del territorio in zone omogenee
in base al valore dei fabbricati,
tra cui una è, appunto, la zona
centrale di pregio. Sulla base dei
criteri nazionali vengono poi stipulati
in sede locale singoli accordi territoriali
tra le associazioni della proprietà
edilizia e quelle degli in-quilini,
nei quali è contenuta la mappatura
del territorio comunale in zone
omogenee, e sono ad-dirittura individuate
micro-zone degradate da declassare
ulteriormente rispetto al contesto.
118 Si tratta di interventi “volti
a conservare l’organismo edilizio
e ad assicurarne la funzio-nalità
(...) mediante il consolidamento,
il ripristino ed il rinnovo degli
elementi costitutivi dell’edificio,
l’inserimento degli elementi accessori
e degli impianti richiesti dalle
esigenze dell’uso”, fino alla completa
demolizione e ricostruzione dell’edificio.
119 Si rinvia, sul punto, a quanto
già esposto nel par. 2
120 Si tratta del filone legislativo
iniziato con l’art. 4 quater del
d.l. 30 gennaio 1979 n. 21 (conv.
in l. 31 marzo 1979 n. 93) e proseguito
con il d.l. 15 dicembre 1979 n.
629 conv. in l. 15 febbraio 1980
n. 25 (art. 23), il d.l. 23 gennaio
1982 n. 9 conv. in l. 25 marzo 1982
n. 94 (art. 17), il d.l. 1° dicembre
1984 n. 795 conv. in l. 7 febbraio
1985 n. 12 (art. 18), il d.l. 30
dicembre 1988 n. 551 conv. in l.
21 febbraio 1989 n. 61 (art. 1 co.
2bis) fino alla definitiva “pubblicizzazione”
attuata con l’art. 15 D.Lgs. 16
febbraio 1996 n. 104.
121 Vale la pena richiamare, ancora
una volta, la lucida analisi di
T.a.r. Lombardia, sez. I, 13 novembre
2003 n. 5007, in Foro Amm. TAR,
2003, p. 3170, e le precedenti T.a.r.
Lombardia Milano sez. I, 10 febbraio
2003 n. 207 e 211 (in massima in
Foro amm. TAR 2003 p. 387).
122 Senza pretesa di esaustività,
rammentiamo che la concezione “soggettiva”
pone come tratto caratterizzante
del servizio pubblico la sua imputabilità
ad un soggetto pubblico, e lo definisce
come l’attività che il soggetto
pubblico, attraverso i poteri di
cui dispone, assume su di sé nell’ambito
dei suoi compiti istituzionali,
in quanto connessa ad esigenze di
benessere e di sviluppo economico
della collettività nel suo insieme
o di ampie categorie di essa (in
questo senso CAIANIELLO V., voce
“Concessioni. Diritto amministrativo”
in Noviss. Dig. It. Appendice, Torino
1981, p. 238; cfr. anche CAIA G.,
La disciplina dei servizi pubblici,
in AA.VV. , Diritto Amministrativo,
Bologna 1998, p. 917ss.).
123 Secondo la teoria oggettiva
(tra i primi propugnatori POTOTSCHNIG,
I servizi pubblici, Padova 1964)
il tratto caratterizzante di un
servizio pubblico risiede nella
qualificazione di pubblico interesse
dell’attività esercitata, indipendentemente
dalla natura pubblica o privata
del soggetto esercente, La teoria
- che trova la propria base normativa
nella nozione di “servizi pubblici
essenziali” contenuta negli artt.
41 co. 3° e 43 della Costituzione
- ha il merito di aver adeguato
la la teoria giuridica al mutato
ruolo del potere pubblico, teso
più a regolare che a gestire determinate
attività di pubblico interesse.
Essa si presta però a pericolose
“esondazioni” verso ogni attività
economica soggetta a controlli da
parte dell’autorità pubblica. In
effetti il parere n. 30 reso dall’Adunanza
Generale del Consiglio di Stato
il 12 marzo 1998 (in Foro it. 1998,
III, c. 350ss.), rilasciato sullo
schema di D.Lgs che poi sarebbe
divenuto il n. 80/98, ha adottato
una nozione di «pan-servizio pubblico»
che abbraccia “tutte le attività,
svolte da qualunque soggetto, riconducibili
ad un ordinamento di settore, sottoposte
cioè a controllo, vigilanza o mera
autorizzazione da parte di una amministrazione
pubblica”. Tale nozione ampia è
stata sostanzialmente confermata
dalla Adunanza Plenaria n. 1/2000
(Cons. Stato A.P., 1 marzo 2000
n. 1, in Foro it. 2000, III, c.
365) e pur respinta dalle sezioni
unite della Cassazione (cfr. nota
successiva) è rimasta tendenzialmente
stabile dalla successiva giurisprudenza
delle tre sezioni giurisdizionali
di Palazzo Spada (cfr. a titolo
di esempio Cons. Stato sez. IV,
5 marzo 2002 n. 1303.
124 La sentenza citata è il ruling
case di Cass. civ. SS.UU. 30 marzo
2000 n. 71 (in Urb. e appalti 2000,
p. 602ss.) che ha tendenzialmente
accolto una concezione oggettiva
di servizio pubblico, pur marcando
le debite differenze con le attività
private che, pur sottoposte a forme
di controllo pubblico, non hanno
come fine precipuo e diretto il
soddisfacimento di interessi pubblici
tramite l’erogazione di prestazioni
materiali. E’ stata così sconfessata
la nozione “estesa” propugnata dal
Consiglio di Stato nella A.P. n.
1/2000. Nello stesso senso delineato
dalla sentenza n. 71/2000 si è poi
pronunciata la prevalente giurisprudenza
successiva, tra cui Cass. civ. SSUU.
ord. 22 luglio 2002 n. 10726 (Giust.
civ. Mass.) e la recente Cass. civ.
SSUU. ord. 19 aprile 2004 n. 7461
(in www.lexitalia.it, maggio 2004)
per cui “Anche se né l’art. 33 del
d.l.vo 31 marzo 1998, n. 80, né
altre norme dell’ordinamento (e
in particolare l’art. 358 cod. pen.)
forniscono una definizione di pubblico
servizio utilizzabile come criterio
di attribuzione della competenza
giurisdizionale, tale definizione
deve essere, tendenzialmente, ricavata
dagli elementi comuni delle ipotesi
espressamente previste, a titolo
esemplificativo, dallo stesso art.
33 del d.l.vo 31 marzo 1998, n.
80, dovendosi ritenere che il pubblico
servizio comporti una prestazione
resa da un soggetto pubblico (o
privato che al primo, in forza di
diversi meccanismi giuridici, si
sostituisca) alla generalità degli
utenti. Non ogni attività privata,
pur soggetta a controllo, vigilanza
o autorizzazione da parte di una
pubblica amministrazione, costituisce,
pertanto, un pubblico servizio,
perché così inteso, il servizio
pubblico finirebbe col coincidere
con ogni attività privata rilevante
per il diritto amministrativo”.
125 Cass. civ. SS.UU., ord. 16 gennaio
2003 n. 594 (la massima è rinvenibile
in Urbanistica e appalti, 2003,
p. 676): “Se può essere discutibile
che nella materia edilizia (per
la quale la giurisdizione è assegnata
ex art. 34 d. lgs. 80/98 al giudice
amministrativo) possa farsi rientrare
l'edilizia residenziale pubblica,
concernente, in realtà, una materia
molto complessa, nella quale sono
individuabili fasi e momenti diversi,
comprensivi di un profilo edilizio
in senso stretto (riguardando l'attività
esecutiva dell'opera) accanto ad
aspetti sociali (politica della
casa), è certo però che la materia
dell'assegnazione e delle vicende
di circolazione e gestione degli
alloggi di edilizia residenziale
pubblica rientra nel concetto (come
del resto riconosce la stessa ricorrente)
di pubblico servizio (cfr. Corte
Cost. 28 luglio 1993 n. 347). Ciò
premesso, va osservato che in virtù
della normativa (art. 33) di cui
al D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 e
di cui alla legge 21 luglio 2000
n. 205, tutte le controversie in
materia di servizi pubblici sono
devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo. (...)
Deve, pertanto, ritenersi superato,
in base alla nuova normativa di
cui al d. lgs. 80/98, il precedente
criterio di riparto della giurisdizione
tra giudice amministrativo e giudice
ordinario in tema di alloggi di
edilizia residenziale pubblica,
basato sulla distinzione tra una
prima fase di natura pubblicistica
ed una seconda fase di natura privatistica,
rientrando ora tutta la materia
dell'assegnazione e gestione degli
alloggi, in quanto afferente a pubblico
servizio, nella giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo.” La
tesi della riconducibilità dell’edilizia
economica e popolare ai servizi
pubblici è in realtà risalente,
ed ha trovato tra i primi propugnatori
NIGRO M., L’edilizia popolare come
pubblico servizio, in Riv. trim.
dir. pubblico, 1957, p. 118ss.
126 Cfr. la nota 101.
127 Cfr. le note precedenti.
128 Cfr. Cass, civ. S.U. 30 marzo
2000 n. 71 già citata alla nota
115.
129 Diritti all’A.G.O., interessi
al G.A..
130 Cfr. il paragrafo 4.1.
131 Cfr. sent. T.a.r. Lombardia,
10 febbraio 2003 n. 207 e 211, in
cui è precisamente sorto questo
problema.
132 Le sentenze finora reperite
hanno per lo più risolto sbrigativamente
la questione della giurisdizione
sulla base di criteri tradizionali,
e non è un caso che si abbia avuto,
in materia, una gran congerie di
decisioni contrastanti: si è affermata
la giurisdizione dell’A.G.O. per
ogni questione relativa all’an della
prelazione (T.a.r. Lombardia sez.
I, 10 febbraio 2003 n. 207 e 211,
entrambe inedite sul punto specifico
ma consultabili su www.giustizia-amministrativa.it),
per il prezzo di vendita (T.a.r.
Toscana sez. III, 30 maggio 2003
n. 2522 e 2523, inedite) ma anche
per la contestazione delle procedure
di gara (T.a.r. Toscana sez. II,
27 maggio 2003 n. 2102, inedita),
giungendosi a dire (con una discutibile
decisione del Consiglio di Stato
in sede di ricorso straordinario)
che la S.C.I.P. costituirebbe “una
orphan company, come tale completamente
estranea alla pubblica amministrazione”
e che l’intera giurisdizione sulle
aste spetterebbe all’A.G.O. (Cons.
Stato, sez. III, parere 11 luglio
2003 n. 2342, in www.lexitalia.it,
maggio 2004).
133 La giurisdizione ordinaria sarà
perciò chiamata, esclusivamente,
a sindacare l’adempimento del contratto
di compravendita dell’immobile stipulato
dal conduttore (o surroga-to ex
2932 da una sentenza del G.A.),
sotto il profilo, dell’adempimento
delle prestazioni hic-hinde (il
pagamento del prezzo, la garanzia
per vizi, ecc.).
134 Cfr. l’art. 18 del d.l. 795/1984
(Obblighi degli enti pubblici previdenziali
e delle società di assicurazione),
che al n. 2) dispone che “I contratti
di locazione relativi agli immobili
di cui al comma precedete, dei quali
non sia stata resa pubblica la disponibilità
ai sensi del medesimo comma, sono
nulli.”
135 L’art. 830 co. 2° c.c. dispone
che “ai beni di tali enti [enti
pubblici non territoriali] che sono
destinati a un pubblico servizio
si applica la disposizione del secondo
comma dell’art. 828”, norma quest’ultima
per cui “i beni che fanno parte
del patrimonio disponibile non possono
essere sottratti alla loro destinazione
se non nei modi che li riguardano”.
136 Consultabile su www.giustizia-amministrativa.it.
137 Cons. Stato, A.P., 18 marzo
2004 n. 5, in Guida al diritto 2004,
n. 14, p. 90.
138 Cons. Stato, sez. V, 14 luglio
2003 n. 4167, in Foro amm. CDS 2003,
p. 2244: “nei proce-dimenti relativi
alla dismissione di beni pubblici,
a differenza che negli appalti,
non è configura-bile ontologicamente
alcuna possibilità di distinguere
una fase esecutiva da quella della
contrat-tazione, posto che il procedimento
finalizzato alla cessione del bene
o dell'impresa esaurisce i suoi
effetti con la stipula del contratto
di vendita e che, successivamente,
non è dato ravvisare alcun ulteriore
segmento del rapporto da sottrarre
alla cognizione del giudice amministrativo”.
Sul punto, si vedano le notazioni
di MANGIAPANE F., MORRONE M., FIORENTINO
G., Questioni di giurisdizione nel
procedimento di dismissione degli
immobili pubblici “cartolarizza-ti”,
in Altalex quotidiano di informazione
giuridica, www.altalex.com.
139 T.a.r. Lazio, sez. II, 19 aprile
2004 n. 3367 (in www.lexitalia.it,
aprile 2004):“Rientrano nella giurisdizione
del giudice amministrativo le controversie
relative alle aste indette dalle
so-cietà di cartolarizzazione, ai
sensi dell’art. 2 del D.L. 25 settembre
2001, n. 351, convertito con legge
n. 410 del 2001, allo scopo di collocare
sul mercato immobiliare, attraverso
procedure se-lettive improntate
al conseguimento del prezzo più
vantaggioso, i beni immobili appartenenti
allo Stato o agli altri enti pubblici
esplicitamente predeterminati. Le
procedure in questione, infatti,
essendo finalizzate alla vendita
di immobili appartenenti ad un ente
pubblico (nella specie, l’I.N.P.S.),
non perdono la loro connotazione
pubblicistica per il solo motivo
dell’intervento di un soggetto terzo
(nella specie, la SCIP), che agisce
quale società privata; ciò comporta
che le predette aste, essendo sostanzialmente
finalizzate a realizzare la vendita
di beni pubblici, abbia-no la connotazione
tipica delle procedure ad evidenza
pubblica, il cui esame non può essere
sot-tratto alla giurisdizione del
giudice amministrativo”. Nello stesso
senso T.a.r. Lombardia, sez. III,
11 febbraio 2004 n. 662, in www.lexitalia.it,
febbraio 2004. |
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