MASSIMO STIPO

Aspetti e problemi storico-giuridici degli statuti degli enti pubblici: in particolare lo statuto autonomo della banca d’italia e la sua posizione nella gerarchia delle fonti. Sommario: 1. Introduzione; 2. Origini storiche; 3. Gli statuti nell’ordinamento italiano: varie loro specie; 4. Lo statuto della Banca d’Italia nel quadro dell’autonomia istituzionale della stessa in riferimento alla costituzione economico-materiale. Il grado di detto statuto nella gerarchia delle fonti normative.   1. Pur nella varietà delle sue accezioni, la parola statuto ha un significato sostanzialmente unitario ed indica l’atto formale e solenne nel quale sono espressi i principi fondamentali intorno all’organizzazione ed all’ordinamento giuridico di qualunque associazione, ente o istituto. Trattandosi di enti sovrani, come gli Stati, questo atto assume più comunemente il nome di carta costituzionale o di costituzione; per gli enti minori, invece, l’espressione ‘’statuto’’ è di applicazione universale. Gli statuti degli enti e delle associazioni compresi entro lo Stato assumono un diverso valore giuridico, secondo che appartengono a figure giuridiche private (provviste o non di personalità giuridica) o ad enti che hanno il carattere di persone giuridiche pubbliche. Nel primo caso, infatti, gli statuti nascono nel campo dell’autonomia meramente lecita del diritto privato; nel caso, invece, delle persone giuridiche pubbliche, lo statuto rappresenta la manifestazione più importante dell’autonomia. L’autonomia normativa, infatti, consiste nella capacità, riconosciuta dall’ordinamento giuridico generale della società civile, a determinate persone giuridiche pubbliche di organizzarsi per mezzo di proprie norme, destinate a far parte dell’ordinamento giuridico; gli statuti in discorso, quindi, hanno valore obbligatorio non solo per i componenti l’associazione o l’istituzione o, comunque, per il soggetto giuridico che li esprime, ma anche per coloro che con esso vengono comunque in rapporto. Storicamente, oggi l’autonomia normativa è, per definizione, propria di soggetti non sovrani e si può quindi definire come il potere attribuito ad enti non sovrani di emanare norme giuridiche equiparate alle norme dell’ente sovrano. Ancor oggi (nonostante talune imitazioni per venire incontro ad ispirazioni sopranazionali: v., nel nostro ordinamento costituzionale, l’art. 11 Cost.) ordinamenti per eccellenza appaiono gli Stati; sono essi, quindi, che con proprie leggi, attribuiscono e distribuiscono poteri di autonomia normativa a figure giuridiche soggettive che fanno parte del proprio ordinamento; anche in altri ordinamenti generali, peraltro, sussistono, figure di autonomia normativa; così nell’ordinamento canonico si riconoscono tali poteri ad enti locali (per es., le diocesi) o ad ordini religiosi, mentre nell’ordinamento internazionale l’ente esponenziale dell’organizzazione generale (l’O.N.U.) ha attribuito autonomie normative a determinati enti (per es. la F.A.O.). Oggi, comunque, la c.d. ‘’potestà statutaria’’ è insieme normativa ed organizzativa. In altri tempi, la potestà ha spaziato in ambiti normativi amplissimi, quasi come quelli degli odierni Stati. Ancora è da considerare che oggi l’equiparazione gerarchica fra fonti normative dello Stato e fonti normative di autonomia è problema di diritto positivo; in teoria possono aversi equiparazioni di ogni sorta, esclusa quella con le norme costituzionali perché queste sono normalmente di spettanza dello Stato e sovrastano per definizione qualsiasi altra fonte normativa: si potranno avere certo norme costituzionali che garantiscono fonti di autonomia (nel nostro ordinamento si pensi, per esempio, alle norme costituzionali che attribuiscono alle regioni poteri legislativi) e quindi fonti di autonomia di rilevanza costituzionale, ma mai fonti di autonomia equiparate alla Costituzione formale. Esclusa questa equiparazione, possono quindi darsi fonti di autonomia equiparate a fonti primarie dello Stato, e fonti secondarie, a fonti terziarie così come fonti di autonomia in posizione intermedia sui generis (per esempio fonti sub-primarie). Non esiste, quindi, una regola generale.   2. Il problema, qui trattato, dell’autonomia statutaria ci riporta alla formazione storica di tale concetto. La ricerca di queste origini ci riporta spontaneamente all’età storica che configurò il fenomeno in proporzioni così appariscenti e dominanti e che è stata autorevolmente battezzata come ‘’l’età dell’autonomia (Solmi). In effetti l’ètimo della parola greca (αύτòς ‘’stesso’’ νóμος ‘’legge’’) non deve oggi trarre in inganno. Infatti ‘’autonomia’’ designò, anticamente, presso i Greci e Romani, l’indipendenza di uno Stato che si governava, di fronte agli altri Stati, con proprie leggi. In Grecia "autonomia" è propriamente la piena sovranità delle leggi di una città nel territorio di essa; ciò che implica la piena indipendenza e non si concilia con alcun vincolo federale. Tuttavia, in pratica, la parola si usò pure in senso meno assoluto. Come autonomia, ad es., nella lega marittima ateniese del sec. V a. C. si consideravano quelle città che, pur sottostando al predominio ateniese, potevano conservare tribunali propri, prendevano parte alle deliberazioni di guerra e di pace, non erano tenute a prestazioni in danaro, ma soltanto di navi e di uomini (almeno nella maggior parte dei casi) e conservavano in confronto gli υπηχοοι una molto maggior libertà di movimenti. La tendenza ateniese, naturalmente contrastata da frequenti guerre e rivolte, era appunto quella di tentare di sopprimere ogni forma di autonomia fra gli alleati; e il contrasto era soprattutto aggravato dal fatto che dalla mancanza di autonomia derivavano pesi, oneri ed obblighi, di varia natura che il cittadino greco non voleva sopportare. A Roma poi la distinzione fra civitates sociae e province è la base del concetto di autonomia. I soci erano legati a Roma da un accordo d’alleanza, per cui non dovevano altro che prestazioni militari, ma in realtà il foedus che legava a Roma i suoi soci portò ben presto notevoli diminuzioni della loro autonomia, e le città italiche, ricevendo il diritto di voto in Roma e la possibilità di assumerne la cittadinanza, venivano ad essere vincolate nei loro rapporti con gli altri popoli, nel senso che non potevano concludere accordi di nessun genere separatamente da Roma, non potevano far guerre, ricevere altre città sotto la loro protezione e dovevano partecipare, senza essere consultate, alle guerre fatte dai romani, fornendo determinati contingenti di truppa. Solo nella decadenza della repubblica si manifestò (con il crescente predominio di Roma) la tendenza, da parte delle città italiche, a rinunziare a parte della loro autonomia per entrare sempre di più nell’orbita della cittadinanza romana. Ma – come si è detto – per inquadrare rigorosamente il concetto tecnico-giuridico di autonomia occorre rifarsi al grande moto di rinnovamento che si verificò negli ordinamenti italiani fra il sec. XI e il XII e dal quale nacquero le strutture politiche che nei due secoli successivi si consolidano in stabili forme destinate a vivere fino alle soglie dell’età moderna: ordinamenti comunali, corporativi, monarchici. Così riflettendo sulla più innovatrice di queste forme, il Comune politico, è da considerare che l’originalità delle sue interne strutture e le tumultuose vicende che riempiono la prima fase della sua esistenza non rappresentò un moto incomposto perché queste strutture nuovissime restano saldamente inserite nelle maglie dell’ordine antico, che presupponevano e riconoscevano. A queste nuove realtà in fermento guardò precocemente la scienza giuridica (canonistica e civilistica). Ed in questa prospettiva particolare rilevanza assunse la normazione statutaria dei comuni (fiorenti in specie nell’Italia centrale e settentrionale e nella Sardegna). Statutum, nel medioevo, si disse la norma, sancita dagli organi costituzionali a ciò preposti dagli ordinamenti particolari che riconoscevano sopra di sé l’autorità di un superior, in contrapposizione con la lex, che tecnicamente è vocabolo riservato alla manifestazione normativa emanata dall’ordinamento laico dell’autorità suprema e universale, dalla quale, in tale concezione, ogni altro potere deriva: cioè, dall’imperatore. Come osservato acutamente dal Calasso, i criteri discretivi fra statutum e lex sono i seguenti: 1) lo statutum ha un valore particolare che si esaurisce entro i confini dell’ordinamento in cui è stato emanato, mentre la lex ha valore universale, com’è universale l’ordinamento (l’impero) da cui emana; 2) lo statutum presuppone la lex alla quale si coordina allo stesso modo in cui l’ordinamento particolare è tale in quanto vive entro l’orbita dell’ordinamento universale; così lo ius proprium (espresso dallo statuto) con le funzioni ‘’adiuvandi vel supplendi vel corrigendi iuris civilis gratia propter utilitatem publicam’’ veniva a possedere le funzioni che il Digesto attribuiva al diritto pretorio. Espressione genuina di quelle forze nuove che avevano collaborato alla nascita stessa del comune (e del mutevole gioco di queste forze) lo statuto rappresentò anche il simbolo della libertà comunale: non a caso l’epoca della maggiore fioritura degli statuti cade posteriormente alla pace di Costanza, quantunque l’idea della codificazione dello jus proprium sia più antica. La data della pace di Costanza, infatti, nella storia costituzionale dei comuni, segnò una grande svolta: si chiudeva infatti il periodo in cui il comune era stato governato dalla magistratura consolare, (a carattere collegiale) e cominciava l’età podestarile, sostituendosi alla magistratura collegiale, una magistratura unica (il podestà) che rappresenta il comune nella sua unità (universitas) e non le singole classi che avevano partecipato alle lotte (inizialmente contro le forze conservatrici che li osteggiavano, particolarmente quelle feudali, e successivamente allo scopo di costringere la potenza suprema dalla quale dipendevano, giuridicamente l’imperatore, a riconoscere e legittimare il nuovo stato di cose). Gli statuti nacquero dall’esigenza di dare certa norma ad una vita di affari che non poteva essere più contenuta nell’ambito angusto delle consuetudini ed ebbero un contenuto assai vario nei tempi e nei luoghi secondo l’origine e le vicende della vita giuridica della città e del suo territorio. La legislazione statutaria fu altresì l’argine opposto al pericolo che un culto esagerato del diritto giustinianeo (il cui rinnovato studio in detto periodo era salito ad altezze da secoli non toccate) da legge di stirpe elevata alla dignità di lex communis, potesse calpestare le regole difformi imperanti nel costume. Gli statuti possono rientrare nel genere delle fonti primarie, essi furono a lungo contrapposte alle leggi in senso stretto. Queste, nacquero dall’esigenza di omne aevum valiturae, quelli, senza previsioni di perpetuità e contingenti, e non di meno distinti dalle provisiones o dai consilia destinati ad esaurirsi nel momento stesso in cui ricevevano esecuzione. Statutum si disse anche l’accordo privato sovente introdotto con la formula Stat inter, ma più spesso fu concepito come l’ipostasi di una volontà comune che si trasforma in norma di condotta per le parti che si erano accordate (una communis sponsio come l’antica lex). Gli statuti comunali rispecchiarono la diversa struttura e la diversa competenza del comune. Si parla di statuti cittadini (ossia politici e civili) e statuti rurali (di contenuto puramente amministrativo) e alla loro volta gli statuti rurali si possono distinguere in castrensi, vicinali e curtensi. Nell’interno del comune ci poterono essere anche statuti di corporazioni e anche statuti di famiglie. Nel sistema medievale delle fonti gli statuti si subordinarono e si coordinarono secondo la gerarchia delle autorità cui era concesso lo ius statuendi. Lo statuto delle città prevalse su tutti gli statuti castrensi vicinali, corporativi. Dopo la pace di Costanza, lo ius statuendi di ampliò ed intensificò e si poté anche ammettere che lo statuto potesse abrogare le stesse leges, le quali costituivano pur sempre il diritto comune. Di solito si considerano come elementi costitutivi degli Statuti quelli che pur si considerano come elementi del diritto italiano: diritto romano, diritto germanico, diritto canonico e diritto volgare. Lo Statuto non aveva però ragione, salvo che non si trattasse di abrogare contrarie norme locali, di sancire le norme di diritto giustinianeo, che, com’è noto, avevano efficacia di diritto comune, poté invece ribadire il diritto romano pregiustinianeo per impedire che fosse sopraffatto dal giustinianeo. Anche l’adozione di norme tratte dal diritto della Chiesa sarebbe stata superflua in quanto le sue norme erano considerate generali (ius comune, utriusque juris, civile cioè e canonico), ma sovente la Chiesa (per ribadirne la validità) nei momenti di attrito con l’impero ne impose l’inserzione negli Statuti. E’ da osservare che seppure la formazione degli Statuti ebbe un effetto negativo nei riguardi dell’unità che si andava faticosamente ricostituendo nel campo giuridico con il prevalere del diritto romano, tuttavia si deve considerare che nel diritto formatosi per mezzo di tali statuti siano vigorose concezioni originali e che ne derivino sovente contributi di particolare rilievo alla formazione del nuovo diritto italiano. Il tipo di società che il diritto statutario ci presenta è molto progredito di fronte a quello feudale anche se alcuni difetti sono da ricordare in quanto l’ordinamento comunale è spesso in preda alle parti che si contendono il campo e così vari statuti venivano assai facilmente mutati per il variare delle parti politiche; tali facili cambiamenti sono oggetto di scherno da parte di giuristi e di poeti, ed è nota l’invettiva dantesca contro Firenze ‘’… verso di te che fai tanto sottili provvedimenti, che a mezzo novembre non giunge quel che tu d’ottobre fili’’. In effetti è da considerare che il comune libero medioevale pur fra moti convulsi della sua faticosa crisi di crescenza, aveva creato norme (diremmo noi seguendo la fine dogmatica odierna) di grado primario destinate a coordinarsi alla legge per antonomasia – il diritto romano giustinianeo – aveva ricreato istituti e principi di diritto pubblico e di diritto privato, rinnovato dalle fondamenta tutto il sistema della tutela dei diritti, aveva affrontato e risolto, pure nel suo splendido isolamento, problemi economici e finanziari di respiro europeo, era servito di modello, coi propri ordinamenti politici e sociali, a terre lontane d’oltre Alpe e d’oltre mare. Aveva posto le basi della civiltà moderna. Ma quando le parti in lizza (fazioni politiche e classi sociali) erosero con le loro contese implacabili gli ordinamenti liberi, il volto dell’antico comune libero ne risultò sfigurato e sulla città stanca, avvilita, depauperata ebbe ragione il signore, e così il trapasso al regime signorile (che pure si compì con legalissime forme) segnò la fine del genuino sforzo creativo proprio di una epoca che, a ragione, è stata chiamata, per la sua grandezza, rinascimentale. E proprio le forme legali agirono, come anestetico, sul popolo stanco, che (come osservato acutamente dal Calasso) quasi non si accorse lì per lì di tale trapasso, ma all’occhio clinico del giurista la potestas generalis del signore, che si era ormai impadronito di tutte le leve di comando, vero ‘’dominus’’ (o ‘’capitaneus’’) generalis apparve per quello che era. Bartolo da Sassoferrato chiude il suo Tractatus de regimine civitatis con queste scultoree espressioni: ‘’Hodie Italia est tota plena tyrannis’’.   2. Tornando, dopo questa digressione storica, al tempo presente, è da osservare, che la formalizzazione giuridica del potere di organizzarsi è una vicenda che è tuttora in corso di svolgimento. Il potere di organizzarsi, come potere di fatto, è di qualunque figura soggettiva. In diritto privato l’attività organizzativa non ha rilievo giuridico principale anche se sussistono certamente negozi ed atti organizzativi che costituiscono e fanno funzionare assemblee di soci, consigli di amministrazione, collegi di sindaci, etc., così come sussistono negozi institori, contratti di agenzie, negozi di procura, contratti di dirigenza, di lavoro, di appalto di servizi, etc.. L’attività organizzativa dei pubblici poteri è ampiamente disciplinata da norme giuridiche apposite e dà luogo a vari rapporti giuridici propri. In effetti è agevole rilevare (M. S. Giannini) che l’attività organizzativa de qua, sia sotto l’aspetto di scienza dell’organizzazione sia sotto quello giuridico, ha i seguenti oggetti: gli uffici, l’attività degli uffici, il personale ed i mezzi. Per gli enti pubblici diversi dallo Stato e dagli altri enti territoriali, gli atti normativi di esercizio della potestà organizzativa sono gli statuti, i regolamenti di organizzazione, i regolamenti di servizio, i regolamenti del personale. Limitando il discorso agli statuti, e prescindendo da quelli propri delle Regioni, la ricognizione dell’ordine positivo evidenzia una componente che è comune a tutti gli statuti, che consiste in un corpo di regole che preordinano gli apparati di governo regolandone quantomeno le competenze e le modalità di funzionamento (spesso in concorso con le norme dell’ente politico di riferimento: Stato, Regione, comune, etc.). Si è esattamente osservato (Coltelli) che i due attributi formali caratterizzanti lo statuto si compendiano nella riferibilità all’ente (che gode, appunto, in base alle norme dell’ordinamento generale, di potestà statutaria) e nel valore normativo costitutivo dell’ordinamento generale. Premesso che le persone giuridiche pubbliche non sono titolari di un potere esclusivo di autorganizzazione di fronte alla legge, ne consegue che non è configurabile nel nostro ordinamento giuridico un principio di ‘’riserva’’ del potere statutario all’ente pubblico, nei confronti della legge sicché lo Stato, nella sua veste di organo legislativo, può disporre sull’organizzazione, non peraltro senza limiti, perché bisogna pur sempre rispettare l’autonomia di cui in ipotesi l’ente dispone nell’ordinamento generale; comunque, oggi, eccettuati gli statuti delle Regioni (fonti primarie, per le regioni a statuto ordinario, fonti di rango costituzionale, ma non espressione peraltro dell’autonomia statutaria regionale, per le regioni ad autonomia differenziata) gli statuti degli enti pubblici c.d. funzionali nonché degli enti pubblici comunitari diversi dalle Regioni (comuni, province, etc.) nell’ambito della gerarchia delle fonti normative ricoprono il rango di fonti sub-primarie, secondarie e terziarie. La più gran parte delle fonti statutarie di autonomia sono oggi equiparate alle fonti statali secondarie (cioè ai regolamenti statali) e sono, quindi, da contenere nei limiti normativi propri di questi. Peraltro già da tempo la dottrina ha individuato una categoria intermedia fra fonti primarie e fonti secondarie, costituita dalle fonti sub-primarie. Ora le fonti sub-primarie di autonomia si avvicinano alle leggi regionali da cui peraltro differiscono per la mancanza di ‘’forza di legge’’. Quindi l’ordinamento generale statale può attribuire ad enti pubblici dotati di una spiccata autonomia (ma non solo ad essi, come si vedrà infra) la potestà di emanare norme aventi una particolare efficacia ed una particolare validità, attribuendo loro il valore di norme sopraordinate alle norme provenienti da fonti di produzione normativa secondaria, ed astrette a determinati vincoli speciali che non consentono loro una totale equiparazione alle fonti di produzione normativa primaria. Si tratta di fonti intermedie sui generis (fra le fonti di normazione primaria e le fonti di normazione secondaria) e che rivestono un particolare ‘’grado’’ nella gerarchia delle fonti normative, perché possano incidere direttamente su situazioni giuridiche di cittadini e di figure soggettive collettive, in materie non coperte da riserva assoluta di legge, essendo sottoposte ad un limite; di non derogare all’ordine dei principi stabiliti dalle norme primarie; esse cioè sono vincolate nel loro contenuto all’osservanza dei principi della normazione statale, e non danno quindi luogo ad un proprio ordine di principi se non in via di specie. In altri termini, le norme poste da fonti di produzione normativa sub-primarie non possono cambiare i principi degli istituti giuridici quali regolati inderogabilmente da leggi dello Stato. Ora se è vero che gli statuti degli enti pubblici (diversi, ben s’intende, dalle Regioni) rivestono la posizione gerarchica di fonti di produzione normativa secondaria, è pur vero che esistono statuti che, nel nostro ordinamento, sono ascrivibili alla categoria delle fonti di produzione normativa sub-primarie, e ciò in omaggio al particolare livello di autonomia di cui godono determinate figure giuridiche pubbliche. Si pensi, così, nell’ambito degli enti locali territoriali infra-regionali agli statuti di comuni e delle province ex art. 4 della legge 8 giugno 1990, n. 142, sull’ordinamento delle autonomie locali, nonché nell’ambito degli enti pubblici non territoriali, agli statuti delle Università degli Studi previsti dall’art. 6 della legge 9 maggio 1989, n. 168 (istitutiva del Ministero dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica) e così allo Statuto della Banca d’Italia ex art. 24 del r.d.l. 12 marzo 1936 n. 375 (convertito con modificazioni nella legge 7 marzo 1938, n. 141), ancora in vigore in virtù di quanto previsto dall’art. 161, comma 1 del T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia (decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385). In tutti questi casi, le norme poste da tali fonti possono quindi derogare a norme primarie dispositive, regolare istituti non previsti da leggi statali, purché prestino ossequio alle norme imperative e ai principi delle leggi statali. In campo estraneo agli statuti, altra categoria di fonti normative sub-primarie è da rinvenire nelle intese fra competenti autorità dello Stato e C.E.I. (Conferenza episcopale italiana), ex art. 13, punto 2 dell’Accordo del 18 febbraio 1984 fra S. Sede e Stato italiano, che ha modificato il Concordato Lateranense. D’altronde da un lato l’evenienza di fonti di produzione normativa sub-primaria si può considerare atipica rispetto alla tradizionale ripartizione gerarchica delle fonti normative nel nostro ordinamento (che, sinteticamente, possiamo dividere in fonti supreme, costituzionali o super primarie, primarie, secondarie e terziarie) anche se – com’è ormai pacificamente accettato – all’interno di uno stesso grado si sogliono individuare sotto-sistemi a loro volta articolati in gradi (come, per esempio, nel caso di regolamenti governativi rispetto a quelli ministeriali o di autorità subordinate); dall’altro è da rammentare che simile evenienza (cioè di fonti normative sub-primarie) non è caratteristica del vigente ordinamento democratico. Infatti è da rilevare che nel precedente ordinamento fascista, si possono ascrivere alle fonti sub-primarie quelle fonti che erano denominate corporative. Talune di queste fonti provenivano da organi statali (corporazioni, magistratura del lavoro), altre da enti autonomi (sindacali). Si pensi, per esempio, ad atti come le ordinanze corporative, le norme sui prezzi, alle norme di coordinamento, alle sentenze collettive ed ancora ad atti aventi aventi forma convenzionale come i contratti collettivi di lavoro e gli accordi economici collettivi. Tornando al tempo presente è di tutta evidenza poi che quanto detto rispetto agli statuti che si sono individuati come fonti di produzione normativa sub-primaria (statuti dei comuni e delle province, statuti delle Università degli Studi, statuto della Banca d’Italia) essi sono tipici statuti di autorganizzazione laddove, come ci pare pacifico, nonostante la denominazione formale non sono stricto sensu statuti, non essendo espressione di autonomia, i c.d. statuti ottriati o pseudo-statuti, i quali sono atti normativi che non promanano dall’ente pubblico bensì dallo Stato, versando appunto in ipotesi in cui l’ente de quo non dispone di potestà statutaria. E’ altresì da ricordare che si rinvengono anche statuti-tipo (che sono vera e propria manifestazione di potestà statutaria). Tali statuti, che danno luogo a complicati problemi di diritto positivo, sono caratterizzati dal fatto che con atto di organo dello Stato si adotta un modello di statuto; l’ente de quo riempie le clausole lasciate in bianco e lo adotta con atto formale. In simili evenienze la potestà statutaria è per una parte volontà di mera adesione e per altra parte, più o meno ridotta, volontà autentica. Infine si hanno i c.d. statuti esecutivi (che, nella pratica, costituiscono la forma più diffusa) laddove la potestà statutaria ha il grado di una potestà regolamentare esecutiva di organizzazione, essendo lo statuto in discorso un atto normativo di attuazione di norme poste da legge statale (o di altro ente politico) in materia di organizzazione dell’ente. E’ agevole a riguardo osservare che, a parte gli pseudo-statuti (che non sono veri e propri statuti e che rientrano, comunque, fra le fonti di produzione normativa secondaria), gli statuti-tipo e gli statuti esecutivi non sono mai stati fonti di produzione normativa sub-primaria, ma secondaria; chè, anzi, negli statuti esecutivi se lo Stato ha adottato oltre che una legge, anche un regolamento (di esecuzione) la potestà statutaria si subordina anche al regolamento e la fonte di produzione normativa (statutaria) assume così grado terziario. Fonti di produzione normativa sub-primaria possono invece essere solo gli statuti di auto-organizzazione (che a volte assumono la veste di fonti secondarie, a volte di fonti sub-primarie), cioè quegli statuti ove l’ente medesimo viene ad avere una potestà statutaria più ampia (delle categorie precedenti) di cui, sia pure relativamente, è dominus. Ciò – com’è stato autorevolmente osservato (M. S. Giannini) – avviene o perché le norme di legge dello Stato sono scarse, o perché non si occupano propriamente dell’organizzazione dell’ente o perché adottano un criterio di separazione verticale di materie lasciandone una parte organica all’ente. A parer nostro, la terza ipotesi si verifica, per esempio, relativamente agli statuti dei comuni e delle provincie e delle città metropolitane, agli statuti delle Università degli Studi, mentre la seconda ipotesi è quella tipica dello statuto della Banca d’Italia. E’ appena il caso di evidenziare, in via generale, che gli statuti, in quanto atti normativi di autonomia, che pongono norme giuridiche equiparate alle norme dello Stato sono disciplinati con un certo rigore dalle norme sulla normazione che emana lo Stato. Essi sono così posti attraverso appositi procedimenti sottoposti a controllo e rivestiti di pubblicità; le norme da essi posti sono costitutive, come si è detto, dell’ordinamento giuridico generale, così come quelle poste mediante gli atti normativi formali dello stesso Stato e quindi creano situazioni soggettive vere e proprie (diritti, interessi legittimi, obblighi, doveri) e la loro violazione è trattata come violazione di legge conoscibile in Cassazione e in sede di giurisdizione amministrativa (come vizio di atto normativo proveniente dalla P.A.). In generale si può dire che la normazione di autonomia adempie ad una funzione di decentramento normativo su soggetti non statali che lo Stato (o altro ordinamento generale) abbia ritenuto idonei ad assolvere tale compito. E’ poi di intuitiva evidenza che gli enti dotati di autonomia emanano atti che fanno parte del diritto positivo vigente proprio dello Stato, non sono quindi ‘’autonome’’ nel senso del valore etimologico originario del vocabolo (derivante, come si è detto dal greco) ma devono subordinarsi al sistema complessivo del diritto che entrano a comporre (tale subordinazione – come si è già detto – può avvenire secondo gradi di maggiore o minore intensità, ossia varia la posizione che gli atti normativi di autonomia assumono nella gerarchia delle fonti di un ordinamento positivo e correlativamente le norme di autonomia possono avere diversa efficacia. E’ poi da escludere che in un ordinamento statale contemporaneo possa trovare luogo il fenomeno delle fonti normative d’autonomia assolutamente libere, che invece si riscontrava in ordinamenti generali meno recenti essendo oggi pacifico che in quanto pongono norme equiparate alle norme statali (che, come si è già detto, sono ordinate gerarchicamente in funzione strumentale nei confronti dell’unità del sistema giuridico) sono spesso sottoposti a controlli aventi carattere di condiciones juris; così gli statuti delle Università degli Studi sono sottoposti a controllo dell’autorità statale che esercita la vigilanza sull’ente, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e lo statuto della Banca d’Italia è approvato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del capo del governo di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (ora dell’economia e delle finanze); solo gli statuti comunali e provinciali oggi non più sono sottoposti a controlli, attesa la loro particolare rilevanza politica costituzionale, a seguito della riforma del titolo V, parte seconda della Costituzione. Ora è da sottolineare che il sistema delle fonti a livello costituzionale e a livello primario è rigidamente chiuso e così, com’è pacificamente ammesso, la legge ordinaria non può validamente istituire fonti ‘’concorrenziali’’, vale a dire dotate della medesima forza, laddove invece è consentito, nelle ipotesi di produzione normativa sopra delineate, parlare in termini di fonti sub-primarie (nel caso dei comuni e delle province aventi copertura costituzionale formale), intese come fonti che – come si è detto – non rientrano nei tipi tradizionali pur rappresentando, in sé, una categoria, anche formalmente caratterizzata, elevabile a ‘’tipo’’ (ed in questo specifico senso potendosi quindi parlare di fonti rinforzate intermedie fra norme primarie e norme secondarie). Certo è che l’ideale sarebbe che in ogni ordinamento si rinvenisse in un testo di rango costituzionale (e perciò dotato del più alto grado di forza giuridica formale) un’elencazione compiuta e tassativa delle fonti normative ammesse. Quanto più ci si allontana da una tale ipotesi-limite, tanto più (come ha acutamente osservato il Crisafulli) la ricerca delle fonti legali diviene problema di interpretazione che è tanto più complesso quanto più scarsi sono i dati testuali. Lo stesso Crisafulli rileva che assai lontano dallo schema ideale su evocato è il nostro ordinamento che pure rientra fra quelli contenenti un sistema tendenzialmente chiuso di fonti. Vero è che nell’art. 1 ss. Disp. Prelim. Cod. Civ. si incontra un elenco di fonti che, comunque, non poteva considerarsi tassativo, essendo incompleto già allora. Non vi erano infatti incluse tutte le fonti pacificamente ammesse prima dell’entrata in vigore della Costituzione repubblicana; così, per esempio, è da sottolineare la mancata previsione in tali disposizioni preliminari di atti certamente considerati o addirittura espressamente qualificati in altra sede legislativa come fonti, quali, per esempio, gli ‘’statuti’’ degli enti pubblici, i ‘’bandi’’ dei comandanti militari in tempo di guerra, le ordinanze straordinarie di necessità e di urgenza, etc.. D’altro lato è agevole considerare che le disposizioni sulla legge premesse al codice civile sono prive di forza costituzionale ed anteriori nel tempo rispetto alla costituzione, donde l’esigenza di coordinarle con le successive disposizioni dettate in materia dai testi costituzionali. Ancora il silenzio dei testi costituzionali rispetto a fonti istituite da norme legislative ordinarie (anteriori o successive alla Costituzione stessa) pone il problema di stabilire se ed entro quali limiti la legge ordinaria, in un sistema a costituzione rigida come l’attuale, possa validamente istituire fonti normative non previste in sede costituzionale. Il Crisafulli esattamente osserva che le sole fonti che sono riconosciute e regolate dai testi costituzionali sono le fonti-atti a livello costituzionale e a livello primario mentre altre fonti costituzionalmente istituite o confermate sono quelle che ineriscono a particolari situazioni di autonomia garantita a determinati organi o ad altre figure giuridiche soggettive (per es. regolamenti parlamentari, regolamenti regionali, comunali e provinciali, contratti collettivi di lavoro, etc.); si pensi che addirittura i testi costituzionali ignorano le fonti-fatto (a parte l’ipotesi specifica di cui all’art. 10 Cost. rispetto alle fonti di diritto internazionale generalmente riconosciute ed alla condizione dello straniero in Italia). Ancora, pur non essendo ignorati, non sono peraltro regolati in sede costituzionale neppure i regolamenti governativi, a cominciare dagli stessi regolamenti statali perché, com’è pacifico, l’art. 87 Cost., non ha ad oggetto i regolamenti ma le attribuzioni del Capo dello Stato (v., a livello di legge ordinaria, ora la L. 23 agosto 1988, n. 400 che contempla sia i regolamenti governativi sia i regolamenti ministeriali). Ancora è da osservare che il criterio formale di identificazione degli atti-fonte non si esaurisce nel nome (emblematico è il caso dei regolamenti il cui grado nella gerarchia delle fonti è diverso, a seconda che si tratti di regolamenti amministrativi – norme di produzione normativa secondaria – ovvero di regolamenti parlamentari o della Corte Costituzionale, ovvero dei c.d. regolamenti comunitari che sono tutti pacificamente fonti primarie). Ed ancora non sempre soccorrono, nella ricerca, neanche gli ulteriori elementi formali diversi dal nome: infatti non tutte le fattispecie degli atti-fonte sono a forma ‘’riservata’’ (o esclusiva). Ad un certo punto appare così inevitabile che, nel nostro ordinamento, l’identificazione delle fonti avvenga piuttosto con riferimento a criteri sostanziali ricercando, nei singoli casi dubbi, se l’atto da qualificare sia per il suo contenuto e per gli effetti che è idoneo a produrre o per il fine cui è istituzionalmente rivolto, esercizio di attribuzioni normative. Ciò premesso, è peraltro da evidenziare che è sempre possibile il caso di fonti in (formale) vigore ma prive di efficacia (disapplicazione, desuetudine, etc.) o di fonti formali dotate di efficacia diversa da quella che dovrebbe essere loro propria secondo le regole sulle fonti. Non si possono certo ignorare tali fenomeni, relegandoli nel limbo del pregiuridico. Gli è che nella condizione storica attuale il principio di effettività (inizialmente elaborato nel diritto internazionale pubblico) è divenuto esso stesso un valore, cioè un criterio reale di valutazione della legittimità dell’ordinamento sicché al vertice del sistema, vale ormai come principio superiore quello di effettività. Si è detto (Zagrebelsky) che la validità di un ordinamento dipende dalla legittimità della costituzione formale intesa come rapporto di coerenza con la costituzione materiale. Ove, infatti, alla legittimità si voglia dare una nozione non soggettiva ma adeguata all’oggetto, si devono evitare i giudizi dati puramente in base a categorie astratte, badando invece ai caratteri concreti della società sicché la costituzione legittima (nel senso anzidetto) è anche una costituzione effettiva. Si badi che i due concetti (legittimità ed effettività) sono distinti ma storicamente continui sono i tentativi di ricomporre le (eventuali) dissociazioni dell’una dall’altra. Per principio di effettività si intendono così tutte le situazioni (laio sensu) giuridiche nel loro concreto effettivo atteggiarsi nella realtà. Si badi che il principio di effettività non giuridicizza ciecamente qualunque situazione né è da dire che qualunque fatto in base all’effettività sia legittimato dall’ordinamento giuridico. Il timore che l’effettività confonda fatto e diritto non è certo privo di fondamento. Occorre invero guardare non alla ‘’norma parziale’’ ma alla realtà della vita dell’ordinamento. Così, se correttamente intesa, nell’effettività non è da scorgere un’ammodernata e mal camuffata apologia della forza in quanto l’effettività implica l’inserimento dei precetti legislativi nella ‘’sistematicità’’ che non è semplicemente logica, ma storica sicché il diritto dipende dalla effettiva operante efficacia di tutto quanto l’ordinamento in cui si concreta e la validità del precetto deve essere reale non meno che formale (P. Piovani). Il merito del principio di effettività è appunto quello di riproporre l’antica questione del rapporto fra fatto e diritto, cogliendone la conversione del primo nel secondo ed è sintomatico che partendo da presupposti ben differenti sia la teoria pura del diritto sia l’istituzionalismo ‘’in discorde concordia’’ rimuovendo vecchi schemi conducono (sia pure con prospettive diverse) al predetto principio, giacché la norma positiva è riconosciuta per quello che è, parte di un tutto e, per così dire, la voluntas di chi detiene il potere legislativo deve trovare convalida nella vitalità dell’ordinamento, riconciliando diritto e storia. Con il principio, che altri (Sperduti) chiama criterio di effettività gli Stati contemporanei tendono ad emanciparsi dalla legittimazione ‘’legale’’ non meno che da quella ‘’carismatica’’e da quella ‘’tradizionale’’ per seguire la nota tripartizione del Max Weber collocandosi nella logica stessa della storia dello Stato, quale si è sviluppato dalla rivoluzione francese in poi, tenendo peraltro presente che occorre distinguere chiaramente ‘’ordinamento’’ da ‘’disordinamento’’, cioè fra ciò che ha in sé l’attitudine ad ordinarsi in diritto e ciò che manca di tale attitudine e che quindi si risolve in “sopraffazione momentanea” (Santi Romano). Così la costituzione materiale implica, quantomeno, “un minimo di ordine sistematico” e quindi costituzione formale e costituzione materiale sono entrambe ben s’intende a diverso titolo, “normative”, nel senso che svolgono una funzione ordinante conformemente agli assetti di potere ed alle relazioni sociali fra individui e gruppi che vengono stabilizzandosi. Si comprende allora che, com’è stato acutamente osservato (Zagrebelsky), il rapporto fra costituzione formale e costituzione materiale non è di opposizione, l’efficacia della costituzione scritta dipendendo dalla costituzione materiale ed anche se esiste un rapporto di condizionalità reciproco, un rapporto circolare fra costituzione materiale e costituzione scritta gli aspetti materiali sono destinati a dominare; una delle ragioni più importanti della limitata efficienza condizionante delle regole costituzionali formali sta infatti nella circostanza (visibile ictu oculi) che le carte costituzionali regolano lo svolgimento del processo politico ma non possono alla fine determinare le reali forze storico-concrete (che sono sia materiali, sia spirituali) che tale processo muovono. 4. Tornando al tema degli statuti, quali fonti di produzione normativa, per avvalorare le considerazioni svolte circa il grado gerarchico sub-primario dello statuto della Banca d’Italia, occorre ora evidenziare ‘’l’autonomia’’ di cui gode la predetta Banca centrale nel nostro ordinamento. Si è giustamente sottolineato (Capriglione) che in assenza di un’espressa disposizione legislativa che sancisca sul piano formale la predetta autonomia, il fondamento dell’autonomia si suole ricercare con riguardo alle attribuzioni spettanti alla banca centrale in materia monetaria, creditizia, monetaria. L’autonomia, universalmente riconosciuta alla Banca d’Italia, viene così specificamente correlata al ruolo e alle sue funzioni tipiche. Si è esattamente osservato che la Banca d’Italia, persona giuridica di diritto pubblico, per espressa disposizione normativa (art. 20 della legge bancaria del 1926) è un istituto che svolge nel nostro ordinamento le tipiche funzioni di una banca centrale, cioè di una figura soggettiva volta a controllare i flussi monetari in modo da garantire il regolare svolgimento delle attività economiche del Paese. L’assolvimento di tale compito comporto implicitamente (G. Dell’Amore e Ortino): 1) di mantenere la stabilità del potere di acquisto della moneta; 2) di promuovere il massimo di accelerazione dello sviluppo economico; 3) di contribuire alle alternative congiunturali; 4) favorire la massima occupazione delle forze di lavoro disponibili; ecco allora perché si può agevolmente comprendere perché una banca centrale in relazione ai compiti che svolge ed alle finalità che cerca di raggiungere, viene ad assumere una posizione certamente primaria nello svolgimento dell’azione pubblica collocandosi perciò sullo stesso piano di tradizionali centri esponenziali delle comunità statali (quali il governo, il parlamento, i ministri) nonostante la diversità sia dei soggetti sia degli atti posti in essere. Che dopo la nascita dell’euro ed il varo della Banca centrale europea sussista per la Banca d’Italia (come per tutte le sue ‘’sorelle’’ europee) un problema di ridefinizione del proprio ruolo, non significa che la Banca d’Italia non rimanga titolare di funzioni centrali; la Banca d’Italia cioè conserva la contitolarità nella direzione della politica economica del Paese, vero e proprio centro di decisioni primarie che la BI ha conquistato nel tempo per varie ragioni quali, per esempio, la maggiore esperienza e conoscenza di dati, la sua autonomia soggettiva e finanziaria, la dipendenza finanziaria e di uffici dell’Ufficio Italiano Cambi dalla BI, a fronte della debolezza istituzionale del Ministero dell’Economia e delle finanze e del Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (CICR). A queste ragioni di preminenza non è estranea la centralità della figura del Governatore, che è l’organo di vertice della Banca; il rilievo particolare di tale figura risulta non solo dalle norme statutarie (in base al quale il Governatore è un organo avente competenza generale per tutto ciò che non rientri espressamente nelle attribuzioni degli altri organi) ma si estende ad articolate competenze affidategli direttamente dalla legge. Egli partecipa ai più importanti organismi monetari e creditizi internazionali ed europei (quali il Fondo internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo, la Banca dei regolamenti internazionali, il Comitato dei governatori dell’Unione Europea). A ragione, quindi, la peculiarità della posizione della Banca d’Italia ha determinato delle significative eccezioni legislazioni all’applicazione di istituti e di discipline comuni alla generale categoria degli enti pubblici. E così l’autonomia di cui gode la Banca d’Italia è comprovata dal fatto che lo Stato non detiene quote di capitale della Banca e non ha perciò propri rappresentanti nell’assemblea dei partecipanti. Attese le incompatibilità previste dallo Statuto, è escluso altresì che esponenti del mondo politico possono occupare qualsiasi carica negli organi collegiali ed atteso il fatto che lo Stato non contribuisce alla gestione finanziaria dell’istituto, che gode in materia di piena autonomia, coerentemente è assente ogni forma di controllo da parte della Corte dei Conti. Gli è che la Banca d’Italia presenta una divaricazione fra il dato strutturale e organizzativo dell’Istituto, che è di stampo privatistico e quello funzionale, connotato da una indubbia caratterizzazione pubblicistica. Nonostante l’identità di struttura organizzativa e l’apparente somiglianza di posizione dei partecipanti, una rilevante differenza sussiste fra la Banca d’Italia e le comuni società per azioni: quella cioè che i fini istituzionali dell’istituto sono fissati con provvedimento legislativo e si impongono come obbligatori agli stessi partecipanti e non possono essere da questi modificati attraverso una deliberazione assembleare. In altri termini, si possono dare forme giuridiche a carattere pubblicistico, astraendo dalla loro struttura sicché la Banca d’Italia integra un tipo di istituzione (di diritto pubblico) che partecipa della struttura della società senza, tuttavia, identificarsi con questa. Non è, quindi, sostenibile l’isolata opinione del Messineo il quale pur dopo l’ordinamento bancario del 1936-38, si ostinò a considerarla come una ‘’società anonima anomala, trovandosi di fronte a una figura che non si riesce a far quadrare con le categorie tradizionali’’. D’altronde già sulle sue lucide lezioni romane di diritto amministrativo del 1909-1910 il Chiovenda aveva intuito che l’indissolubilità (per volontà propria) è un criterio che ci rileva la natura pubblica della persona giuridica. Daccapo è da considerare che la natura pubblica dell’ente è certamente rispondente alle funzioni commesse alla Banca d’Italia sia come regolatrice del mercato finanziario sia come organo di vigilanza sul settore del credito (cui la Banca d’Italia è subentrata, com’è noto, al precedente, ormai cessato Ispettorato per la difesa del risparmio e l’esercizio del credito). E’ da considerare che l’art. 47 Cost. ha costituzionalizzato il principio del controllo del credito e l’effettiva direzione tecnica del governo del credito appartiene alla Banca d’Italia cui la dottrina (F. D’Onofrio) attribuisce così la natura di ‘’istituzione di governo a legittimazione tecnica’’. Si osserva al riguardo che la presenza del termine ‘’Repubblica’’ (anziché “Stato”) nell’art. 47 Cost. legittima che qualunque soggetto pubblico, anche autonomo, com’è il caso della Banca d’Italia, può essere collocato al vertice dell’ordinamento del credito e del risparmio. E’ appena il caso di osservare che in tutta una serie di norme di scopo (o norme principio), peraltro precettive’’ la costituzione adotta il termine Repubblica per indicare l’insieme dei pubblici poteri (così ‘’la Repubblica disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito ‘’ex art. 47, 1° comma Cost. ed in altre norme ‘’la Repubblica riconosce’’, ‘’la Repubblica garantisce’’, ‘’la Repubblica promuove’’, la Repubblica tutela’’, ‘’la Repubblica agevola’’, ‘’è compito della Repubblica’’, etc.). Lo stesso Costituente ebbe un’attenzione particolare per quelle disposizioni che erano in grado di sviluppare ‘’i germi di evoluzione’’ del sistema. Così come ‘’germe di evoluzione’’ va considerata la predetta norma dell’art. 47, 1° comma Cost. ed è così pertinente considerare oggi la Banca d’Italia quale un soggetto costituzionale, purché a tale qualificazione conduce l’evoluzione del sistema. E proprio considerando la Banca d’Italia quale dotata di autonomia istituzionale e quale soggetto (da un punto di vista esistenziale, sotto il profilo quantomeno della costituzione materiale) di diritto costituzionale, è pertinente altresì concludere per il carattere, già enunciato, dello statuto della Banca d’Italia, quale statuto autonomo di autorganizzazione, nella gerarchia delle fonti di produzione normativa avente un grado sub-primario; ciò è perfettamente in linea con la natura della Banca d’Italia quale persona giuridica pubblica atipica (nel senso che è diversa dalle categorie tradizionali e che, per di più, nel nostro ordinamento costituisce un solo esemplare) dotato di autonomia istituzionale, che concreta quindi un ordinamento giuridico (pubblicistico) intra-statale o sub-statale. Quello che, comunque, occorre tenere per fermo è che la Banca d’Italia è già da tempo un elemento indefettibile della Costituzione economica materiale e che è inscritta nell’ottica dell’ordinamento europeo (cfr. art. 7 del protocollo sul sistema europeo di banche centrali – SEBC – allegato al trattato dellUnione Europea), fondato sulla separazione del governo della moneta dalla sfera politica, con il necessario corollario dell’autonomia istituzionale delle banche centrali (dei Paesi membri dell’Unione europea); oggi più che mai quindi la Banca d’Italia non può essere considerata come figura giuridica soggettiva ausiliaria, né dipendente in alcun modo dal governo politico nazionale e dal parlamento, ma è un’istituzione di governo tecnico a tutela della liquidità. Così la posizione attuale della Banca d’Italia è già inserita in una zona di governo comunitario europeo dell’economia e l’ordinamento europeo pone, come si è detto le banche centrali al riparo da indebite interferenze esterne di ordine politico. Si comprende allora come si sia esattamente ritenuto che la posizione e le funzioni della Banca d’Italia abbiano un rilievo di autonomia ancora più penetrante anche rispetto a quella delle c.d. authority indipendenti, e che il riconoscimento dell’autonomia normativa della Banca de qua abbia la sua principale base nella fonte statutaria. E’ evidente, quindi, che oggi le norme statali inerenti alla Banca d’Italia siano da ascrivere alle c.d. norme a fattispecie esclusiva (che possono essere indifferentemente norme ordinarie o norme eccezionali) che, secondo l’insegnamento, di M. S. Giannini sono quelle norme che ‘’riflettendo situazioni di fatto ben determinate e contenendone una qualificazione caratteristica ed esclusiva non possono per loro natura estendersi a fatti diversi’’. Proprio in considerazione della materia trattata e della posizione riconosciutale, la Banca d’Italia gode così di autonomia istituzionale (che comprende anche l’autonomia normativa) che si avvicina a quella tipica dei soggetti formalmente costituzionali avente peraltro caratteri peculiari ed inconfondibili. Attesa la rilevata centralità della Banca d’Italia (che si riflette sulla posizione dell’organo di vertice, il Governatore, nominato dal consiglio superiore della Banca a tempo intederminato) oggi più di prima si può condividere l’autorevole opinione di Bonaldo Stringher (che ne fu direttore generale dal 1900 al 1928 e per due anni ancora il primo governatore della Banca d’Italia) secondo cui la Banca d’Italia sia ‘’la naturale tutrice degli interessi economici del Paese’’. Considerando che le Costituzioni, ma in particolare la nostra Costituzione, non è un punto di arrivo (una Costituzione-bilancio come la Costituzione dell’Unione Sovietica) ma un punto di partenza (una Costituzione-programma, come la Costituzione di Weimar) in quanto non solo consente ma auspica mutamenti della realtà storica che disciplina, e considerando, altresì, l’art. 47 Cost. succitato come una ‘’norma di scopo’’ (indicando per norme di scopo quelle rivolte ad indicare e promuovere una realtà futura, diversa da quella esistente al momento della loro entrata in vigore) è pertinente considerare oggi lo statuto della Banca d’Italia, non già come una fonte di produzione normativa secondaria (come accade nella maggioranza delle ipotesi normative degli statuti degli enti pubblici) bensì come fonte di produzione normativa sub-primaria, collocata quindi su di un gradino superiore alle altre fonti normative secondarie e tuttavia non totalmente allineate alle fonti primarie del nostro ordinamento, ai cui principi generali inderogabili – lo si ribadisce – sono pur sempre subordinate. E’ così da condividere l’opinione di chi (V. Italia) a ragione ha sottolineato che il fenomeno statutario (che costituisce una presenza costante e non casuale nella storia del diritto) appare come uno degli aspetti più caratteristici della pluralità delle fonti e si presenta come una normazione (speciale) alla quale si deve riconoscere una forza evolutiva del sistema. Oggi così il fenomeno statutario si trova in una fase di sviluppo e presenta aspetti nuovi, di cui, sono, per esempio, espressione significativa proprio i già detti statuti – fonti di produzione normative sub-primarie. Le considerazioni pregresse ci inducono a porre, nella sua giusta dimensione, la natura dell’approvazione dello Statuto della Banca d’Italia. Com’è noto, in senso tecnico, per approvazione (in diritto amministrativo) si intende ordinariamente un provvedimento, mediante il quale un’autorità amministrativa, nell’esercizio di una funzione di controllo, esprime un giudizio favorevole, circa la legittimità e l’opportunità di un atto giuridico già compiuto da altra autorità facendo sì, in tal modo, che questo possa spiegare i suoi effetti (i quali erano rimasti sospesi all’esito positivo del controllo). In sostanza, lo statuto è un atto già formato e perfetto, ma la sua efficacia è sospesa in quanto subordinata all’esito positivo del controllo. Così l’approvazione non ha alcun effetto integrativo o modificativo delle regole statutarie ed è sicuramente da escludere che, nel silenzio della legge, in sede di approvazione, il soggetto approvante possa apportare modifiche alle disposizioni statutarie. Certo è che l’approvazione, in quanto atto di controllo, non costituisce esercizio di amministrazione attiva: i due atti (approvazione ed atto approvato) rimangono pertanto autonomi, avendo contenuto ed effetti diversi e mirando al soddisfacimento di interessi di natura diversa. E’ quindi evidente che proprio perché statuto e approvazione rimangano atti ben distinti l’approvazione de qua non incide sulla natura giuridica dello statuto, trasformandolo in qualche modo (R. Tomei). Inoltre il potere di approvazione dello statuto si consuma allorché è stato esercitato, e l’autorità approvante non potrebbe più revocare l’approvazione, una volta che sia stata data. Ciò premesso, lo statuto della Banca d’Italia (approvato con r.d. 11 giugno 1936, n. 1067 e successive modificazioni), il cui ordinamento risente in modo accentuato della sua originaria natura di società per azioni, può essere modificato con delibera dell’assemblea generale straordinaria dei partecipanti (presieduta dal Governatore) e le modifiche statutarie sono approvate, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, con decreto presidenziale (ex art. 24 legge bancaria del 1936 e successive modificazioni). A rigore non è richiesta la delibera del Consiglio dei Ministri; è quindi da ritenere dopo l’entrata in vigore della legge 12 gennaio 1991, n. 13 (che ha drasticamente ridotto il novero degli atti amministrativi, da adottare con decreto del Presidente della Repubblica), essendo necessaria la forma del D.P.R. solo qualora nel corso del procedimento sia chiamato a pronunciarsi il consiglio dei Ministri potrebbe anche non ritenersi necessaria la forma del decreto del Presidente della Repubblica. Solo che essendo di prassi l’intervento del Consiglio dei ministri provocato dal suo presidente, attesa la solennità dell’atto, è da rilevare che permanga la forma del D.P.R. (espressamente prevista per la nomina e la revoca del governatore e degli altri componenti il direttorio della Banca d’Italia, ove è contemplata ex art. 19 dello statuto la pronuncia del Consiglio dei Ministri). Attesa la particolare rilevanza della posizione giuridica delle Banche centrali nell’ordinamento dell’Unione europea (già rilevata) è altresì da ritenere che l’approvazione dello statuto de quo si debba necessariamente limitare ad un mero controllo di legittimità formale, e mai comunque, di merito, sicché la predetta approvazione, non avente carattere discrezionale, si configura come mero atto (non provvedimentale) di accertamento, avente solo funzione dichiarativa. Concludendo, è da sottolineare che oggi la normazione di derivazione statutaria, si presenti come normazione speciale e, in determinati casi, come quello qui considerato, della Banca d’Italia, operi come germe di evoluzione del sistema, sicché tutta la materia degli statuti che è in fase di evoluzione, andrebbe criticamente rivisitata in particolare alla luce dell’attuale assetto della costituzione materiale.