ANTONIO SCARASCIA (Segretario generale della provincia di Lecce)

L’ordinamento degli uffici e dei servizi dopo la riforma del titolo V 1. Dal regolamento organico all’ordinamento degli uffici   L’ordinamento degli uffici e dei servizi, nella struttura attuale, risale alla legge di riforma del 1990. Prima di allora, il regolamento non disciplinava l’organizzazione degli uffici, ma gli aspetti giuridici e retributivi del personale, i requisiti per la nomina, la carriera, i congedi…, ed era denominato appunto "regolamento organico del personale"(articolo 220 del T.U. 383/1934 ) (1). Al regolamento si aggiungeva, quale sua appendice, l’organigramma dei posti distribuiti per qualifica, profilo ed ufficio, cioè la “pianta organica”, la cui efficacia era correlata all’approvazione della commissione centrale per la finanza locale (2) per la verifica della compatibilità con la capacità di spesa dell’ente. Il primo cambiamento si ebbe nel 1986, quando la disciplina degli istituti normativi ed economici del personale fu demandata agli accordi triennali del pubblico impiego (3) . Del cambiamento presero atto sia la legge di riforma, che attribuì al regolamento la dotazione organica del personale e la organizzazione degli uffici e dei servizi (ma non lo stato giuridico) e sia il dlgs 29/1993 che abrogò dall’articolo 32 la competenza consiliare sullo stato giuridico e sulle assunzioni del personale", indicata erroneamente nella prima stesura della 142 come materia disponibile alla disciplina regolamentare. La legge n. 127/1997 proseguì l’opera di trasformazione del regolamento con una nuova formulazione dell'articolo 51 (4) della 142, che da un lato confermava il regolamento come fonte di disciplina dell’organizzazione e dall’altro decretava la cessazione della sua efficacia dispositiva in materia di status a favore della disciplina contrattuale e della legislazione statale (5) , ormai uniche fonti regolatrici della materia. La stessa legge assegnò il regolamento alla competenza della Giunta, lasciando al Consiglio il compito di dettare i "criteri generali", e nel contempo abrogò la lettera c) dell'articolo 32, ormai limitata all'inciso "le piante organiche e le relative variazioni". A conclusione di questi progressivi aggiustamenti, la disciplina sul regolamento è oggi assestata nell’articolo 89 del TUEL, in 5 commi, dove sono confluite le disposizioni del vecchio articolo 51. Il comma 1 radica il regolamento sullo statuto, su 2 principi (professionalità e responsabilità) e su 3 criteri (autonomia, funzionalità ed economicità di gestione). ma omette di includere come elementi fondanti i criteri generali del Consiglio, che sarebbe stato necessario richiamare, con riferimento all’articolo 42, comma 2, lettera a) e all’articolo 48, comma 3. Il comma 2 identifica sette gruppi di materie della contrattazione collettiva (ma alcune coperte piuttosto da riserva di legge), quale limite invalicabile della potestà regolamentare dell’ordinamento: a) le responsabilità dei singoli nell'espletamento delle procedure amministrative; b) gli organi, gli uffici, e il conferimento della titolarità; c) i princìpi fondamentali di organizzazione degli uffici; d) i procedimenti di selezione per l'accesso; e) i ruoli, le dotazioni organiche e loro consistenza complessiva; f) la libertà di insegnamento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca; g) la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità. Il comma 3 vincola la disciplina delle assunzioni ai principi contenuti nell’articolo 36 del dlgs n. 165/2001. Il comma 4 attribuisce al regolamento la competenza sulle procedure del reclutamento, ma nel contempo mantiene in vita le disposizioni del dPR n. 487/1994, nei casi di inerzia o di carenza della disciplina regolamentare. L’ultimo comma assegna al regolamento la materia della rideterminazione delle dotazioni, dell’organizzazione e gestione del personale, nell’ambito dell’autonomia normativa ed organizzativa con i soli limiti delle proprie capacità di bilancio e delle esigenze di esercizio delle funzioni, dei servizi e dei compiti attribuiti (dallo Stato o dalla Regione).   2. Il nuovo scenario della riforma del titolo V   Lo scenario appena descritto è stato rimesso in discussione dal nuovo articolo 114 della Costituzione, che ha riconosciuto l’autonomia normativa di comuni e province “secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Queste poche parole hanno inciso sulle fonti locali più di quanto abbiano fatto cinquant’anni di dibattito dottrinale a favore dell’autonomia, perché hanno modificato la loro natura, trasformandole da strumenti eventuali di produzione giuridica in fonti indisponibili al legislatore statale o regionale sia riguardo all’istituzione che allo spazio di autonomia. Poche parole che hanno però lasciato molte incertezze. L’incertezza riguarda in particolare la potestà statutaria, definita con una formula scarna (“…sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.”) avara di disciplina specificativa, a differenza di quanto è stato per le Regioni (6) . Questo è un punto di forte criticità per lo statuto locale (e di riflesso per la normativa locale in generale), perché la mancanza di principi costituzionalizzati favorisce inevitabilmente gli interventi regolatori esterni, statali o regionali. Da qui è necessario partire per una riflessione sui nuovi caratteri dell’ordinamento degli uffici e servizi dopo la riforma - che è l’oggetto del presente studio - essendo necessario verificare prima di ogni altro punto se deve ritenersi fondato il potere dispositivo dello Stato e della Regione e, in caso affermativo, entro quali termini.   3. Il potere dispositivo sullo statuto locale   Per alcuni autori (7) il potere dispositivo sullo statuto spetta allo Stato ed è ricavabile in modo indiretto dall’articolo 117, comma 2, lettera p) della Costituzione (“Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: …p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”). Avendo la Costituzione sottratto agli enti locali la potestà di disciplinare nei propri statuti la forma di governo e il sistema di elezione dei suoi organi rappresentativi, avrebbe autorizzato lo Stato non solo a definire le competenze degli organi, ma anche a disciplinarle più o meno dettagliatamente, e in quel contesto a definire la competenza statutaria e i suoi contenuti. Per altri la definizione della potestà statutaria locale spetterebbe alla Regione, in quanto rientrerebbe - quale materia carente di disciplina - nella competenza residuale regionale ai sensi dell’articolo 117, comma 4. Per altri ancora (8) , la disciplina della potestà statutaria – se non spetta né allo Stato, né alla Regione – si deve desumere dai principi costituzionali e, in particolare, dall’articolo 123 che regola la potestà statutaria regionale, dal quale si può, mutuare, per analogia, anche la disciplina statutaria locale. Nessuna delle tre tesi convince. La prima perchè si risolve nella impropria attrazione nella disciplina sugli organi, della disciplina sullo statuto, che non è precisamente un organo, ma una fonte di produzione giuridica. La seconda perché si traduce nell’affermazione di un principio di generale soggezione dell’ordinamento locale alla disciplina regionale, che non ha riscontri nella Costituzione; la terza perché estende impropriamente alle autonomie una disciplina dettata per le Regioni. Il legislatore statale ha preso posizione sulla questione identificando come competenza statale, tra le altre materie, le “ funzioni…essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell'ente” (articolo 2, comma 4, lettera b). La prima impressione è che questa indicazione sia invasiva della competenza locale fondata sugli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione, e sia anche in contraddizione con l’impegno assunto nella stessa legge (articolo 1, comma 4, lettera a) di garantire il rispetto dell'autonomia e delle competenze costituzionali degli enti territoriali ai sensi degli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione e della loro potestà statutaria e regolamentare. A ben vedere, però, se le funzioni essenziali sono identificate nei princìpi generali dell’organizzazione pubblica, (legalità, partecipazione, trasparenza, imparzialità, efficacia, efficienza, economicità, pubblico concorso, responsabilità amministrativa e disciplinare, distinzione tra indirizzo e gestione, l’armonizzazione dei bilanci pubblici) l’autonomia locale rimane integra. Una più completa definizione della competenza statutaria da parte del legislatore statale la troviamo nell’articolo 4, comma 2, della legge 131/2001, come competenza riservata ai princìpi di organizzazione e funzionamento dell'ente, alle forme di controllo, anche sostitutivo, alle garanzie delle minoranze e alle forme di partecipazione popolare, vincolata al rispetto della legge statale ai sensi della lettera p) dell'art. 117, al dovere di armonizzazione con la Costituzione e con "i principi generali in materia di organizzazione pubblica". In definitiva, il potere dispositivo dello Stato sullo statuto è molto limitato, dovendo ritenersi circoscritto alle tre materie indicate nella lettera p) dell’articolo 117 - organi, elezione degli organi e funzioni fondamentali . Quest’ultime dovrebbero essere solo quelle finalizzate ai bisogni primari della collettività, (quindi non l’organizzazione). Una più lata accezione della competenza statale sulla materia statutaria rappresenterebbe un arretramento rispetto alla situazione precedente alla riforma, quando già era riconosciuta allo statuto la competenza a stabilire “le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente…” (TUEL, 6.2), nell’ambito dei principi fissati dal TUEL. Ancora più netta è l’esclusione della competenza regionale sullo Statuto locale, non essendo rinvenibile nella Costituzione alcun cenno in questo senso, né esplicito né implicito, e non essendo pertinente il riferimento alla competenza residuale regionale stabilita all’articolo 117, comma 4 (“spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.”) perché questa non può riguardare le materie che costituiscono oggetto precipuo dell’autonomia riconosciuta agli enti locali (di cui agli articoli 114, 117 e 118), come è per la materia organizzativa. La conseguenza è che l’ambito della disciplina statutaria dopo la riforma è amplissimo - senza alcun condizionamento regionale e con un limitato condizionamento statale (articolo 117, lettera p) – ciò che lo abilita ad espandere già da ora la propria capacità regolativa oltre gli ambiti fissati dall’articolo 6, comma 2, del TUEL (9) . Esemplificando, lo statuto ha competenza esclusiva relativamente a: a) l’identità dell’ente nel rapporto con il territorio e con gli interessi localizzabili; b) il completamento della forma di governo in materia di decentramento, difesa civica, riparto delle funzioni; c) l’autocontrollo e garanzie interne anche a favore delle minoranze; d) la disciplina dei rapporti con i cittadini; e) le relazioni con altri enti locali. L’esercizio di questa competenza deve tener conto anche di alcuni criteri di matrice costituzionale, individuabili nei principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza (10) . Tener conto del principio di adeguatezza significa individuare la dimensione adeguata per l’esercizio di ogni specifica funzione e optare, se del caso, per le forme associative previste nel TUEL o per altre nuove che possono essere individuate autonomamente dall’ente; tener conto del principio di differenziazione significa definire ed individuare nello statuto i propri interessi fondanti alla stregua del “proprium” auspicato nella costituzione (“…sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni”); tener conto del principio di sussidiarietà significa deve modulare in sede statutaria le forme di partecipazione dettando le modalità, i termini e le condizioni per l’assegnazione di alcune funzioni, nel contesto della previsione dell’articolo 3, comma 5, ultima parte del TUEL, dove si dispone che i Comuni e le Province svolgono le loro funzioni anche attraverso …l’autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni.   4. Il potere dispositivo sui regolamenti   Anche la potestà regolamentare si presenta come potere costituzionalizzato, ai sensi dell’articolo 117, comma 6 secondo cui i Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Si tratta, come si può notare, di una formula più ampia di quella statutaria, dalla quale vengono in evidenza almeno tre elementi di specificazione: a) il contenuto, individuato nella materia organizzazione (nel quale è incluso l’ordinamento degli uffici), e nella disciplina delle funzioni; b) la forma diretta del riconoscimento, che esclude l’interposizione di leggi ai fini dello svolgimento; c) il principio di competenza, nel senso che il contenuto regolamentare è sottratto all’invadenza di fonti statali o regionali. Si tratta di riserva pressoché assoluta, salva la definizione dei requisiti minimi di uniformità spettanti alla legge statale/regionale (secondo l’accezione che definiremo più avanti). Trasferendo questi principi all’ordinamento degli uffici e dei servizi, gli elementi che lo connotano come fonte di produzione giuridica qualificata sono: a) il suo contenuto organizzativa fonda su un esplicito riconoscimento costituzionale (articolo 117, comma 6); b) è in grado di porsi come fonte giuridica diretta che non necessita di interposizione legislativa; c) ha un ambito di competenza riservato in via assoluta. I requisiti minimi di uniformità, di cui all’articolo 4, comma 4 della legge n. 131 non riguardano l’ordinamento degli uffici, ma solo quei regolamenti relativi allo svolgimento di funzioni “conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze” (ai sensi dell’articolo 118), come interpreta la stessa legge La Loggia quando collega i requisiti minimi di uniformità “alle rispettive competenze” statali/regionali, ripetendo la formula dell’articolo 118 e richiamando esplicitamente il medesimo articolo.   5. Il rapporto tra statuto e regolamento   Dopo aver definito i caratteri della potestà statutaria e della potestà regolamentare, dobbiamo stabilire se le due fonti sono legate da vincoli di gerarchia ovvero se ciascuna ha uno spazio autonomo di disciplina. Nel TUEL n. 267/2000 la definizione del loro rapporto non è facile, perché le disposizioni (ben 45) che assegnano di volta in volta la competenza alle due fonti non fanno emergere alcun criterio di riparto, ma solo i diversi ambiti di attribuzione: quello della competenza esclusiva statutaria, quello della competenza esclusiva regolamentare e quello della competenza concorrente. La competenza concorrente non è accompagnata quasi mai dalla indicazione dei confini di ciascuna fonte, con il rischio sempre immanente di disciplinare per via regolamentare materie propriamente statutarie (incappando nella censura giurisdizionale per l'elusione del vincolo della maggioranza qualificata) o viceversa disciplinando materie regolamentari per via statutaria (con il rischio di imporre impropriamente quel vincolo). Un criterio di riparto è invece desumibile dalla legge 131/2003 (articolo 4) che affida allo statuto i principi di organizzazione e di funzionamento dell'ente, (oltre alle forme di controllo, garanzie delle minoranze e partecipazione popolare) e al regolamento la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento dell'ente locale, nel rispetto dello statuto. Il riparto tra statuto e regolamento è dunque tra norme di principio e disciplina organica; in tale contesto, il rapporto tra fonte statutaria e fonte regolamentare è un rapporto di competenza e di separazione. Per il regolamento sull’ordinamento valgono evidentemente le stesse conclusioni. Tutte le volte in cui lo statuto, oltre a richiamare i principi generali in materia di organizzazione degli uffici (pubblico concorso, responsabilità amministrativa e disciplinare, distinzione tra indirizzo e gestione...) e a dettarne di propri, si spingesse a disciplinare in dettaglio aspetti organizzativi entrerebbe in conflitto di competenza con la fonte regolamentare, conflitto che nel caso dell’ordinamento si configura come conflitto per materia, ma anche di competenza tra organi.   6. Il rapporto tra ordinamento e “contrattazione collettiva”   Il rapporto tra ordinamento e “contrattazione collettiva” è definito allo stato attuale nell’articolo 89 del TUEL in termini di richiamo alla contrattazione per sette materie nominativamente elencate nel comma 2. Dopo la riforma, però, questa definizione va riconsiderata, partendo da alcune riflessioni sulla materia lavoro (nel quale rientra la contrattazione collettiva) e sulla sua collocazione nella competenza statale o regionale. Alcuni autori (11) , in considerazione che la disciplina dei contratti (e, tra questi, i contratti di lavoro) rientra nell’ordinamento civilistico, come disciplina delle relazioni negoziali tra soggetti dotati di autonomia giuridica, affermano la competenza statale in materia di lavoro, e la sua legittimazione a porre le garanzie minime perché la materia si svolga uniformemente su tutto il territorio nazionale ed anche ad individuare i comportamenti delle parti che configurano ipotesi di reato. Secondo questa impostazione, lo Stato ha competenza legislativa esclusiva sulle “linee ordinamentali della disciplina dei rapporti di lavoro”, in quanto parte dell’ordinamento civile e penale, con la conseguenza che spetta allo Stato: a) definire le fattispecie astratte cui connettere determinati effetti; b) delineare gli schemi contrattuali tipici, c) regolare gli istituti che incidono sulla struttura del contratto, e i casi di estinzione; d) individuare i livelli essenziali di diritti sociali e civili dei rapporti di lavoro (in materia di retribuzione, orario, ferie, congedi, permessi, ecc.); disciplinare le relazioni sindacali, (ivi compreso il diritto di sciopero) in quanto materia tutelata da precise garanzie costituzionali. La competenza legislativa statale come sopra definita si riferisce alla sfera del lavoro privato. La medesima potestà sussiste anche per il lavoro pubblico? La risposta è positiva per i profili del lavoro pubblico privatizzato, ma è negativa per il lavoro pubblico mantenuto nell’ambito amministrativo, nel qual caso la competenza non è definibile in via generale, ma è attribuita di volta in volta all’ente titolare dell’area “amministrativa” considerata. In questa prospettiva, è statale “l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, (articolo 117, comma 2, lettera g), non è statale l’organizzazione amministrativa degli enti esterni a tale ambito. La precedente considerazione che ci ha consentito di delimitare l’ambito della competenza statale, ci permette ora di delimitare quella regionale, nella quale rientra: a) in primo luogo, l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa degli enti non statali e non nazionali (per il criterio residuale applicato alla lettera g) appena considerata); b) in secondo luogo (ancora per il criterio della residualità) le materie che esulano dalla competenza statale sulle linee ordinamentali e sui livelli essenziali dei diritti civili e sociali (lettera m) dell’articolo 117), quali: la disciplina del mercato del lavoro, della formazione professionale, delle politiche occupazionali; c) in terzo luogo molti profili ora disciplinati dal dlgs. 165/01, come i rapporti tra politica e burocrazia, la definizione dei poteri dirigenziali; gli organici e le modalità di assunzione, anche dei dirigenti (fermo restando il principio del concorso); i rapporti tra i livelli dirigenziali e il ruolo unico, i criteri per il conferimento degli incarichi dirigenziali, la verifica dei risultati dirigenziali e i controlli interni; presupposti e limiti di assunzioni destinate a determinate tipologie contrattuali; il regime delle incompatibilità e del divieto di cumulo di impieghi... La competenza legislativa regionale su queste materie non riguarda però tutti i comparti, perché restano fuori dall’ambito della competenza regionale: a) gli enti locali, per i quali, la Costituzione prevede un’esplicita garanzia di autonomia nell’esercizio della potestà regolamentare organizzatoria); b) le istituzioni scolastiche, espressamente garantite dall’articolo 117 comma 3 (in un’accezione da definire sulla base di norme generali della legislazione statale); c) l’autonomia universitaria, tutelata dall’articolo 33, ultimo comma, della Costituzione.   7. Il nuovo ambito di competenza del regolamento sull’ordinamento   A tre anni dall'entrata in vigore della riforma costituzionale, non si è ancora posta mano, se non in pochissimi casi (12) , all’adeguamento dell’ordinamento, per utilizzare il nuovo spazio di disciplina consentito dalle norme costituzionali e per introdurre, se del caso, opzioni organizzative anche diverse da quelle del TUEL e del dlgs. 165/2001. Il nuovo spazio è, come abbiamo visto, amplissimo, potendo assorbire tutta la disciplina pubblicistica sul rapporto di lavoro applicabile agli enti locali, quale è la disciplina contenuta nel TUEL e nella legge quadro sull’impiego pubblico. Quella disciplina, ricordiamolo, è derogabile dai regolamenti di organizzazione degli Enti Locali (con i soli limiti delle disposizioni dell'ordinamento civile e della contrattazione collettiva), perché: a) non è più nella disponibilità dello Stato, cui compete solo la regolazione del lavoro privato quale parte dell’ordinamento civilistico (come abbiamo visto nel paragrafo precedente) e del lavoro pubblico amministrativo dello Stato e degli pubblici statali (ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera m); b) non è nella disponibilità della Regione, cui compete la disciplina pubblicistica regionale e degli altri comparti, ma non quella dell’autonomia locale, atteso che la competenza residuale regionale stabilita nell’articolo 117, comma 6, lascia salva la competenza regolamentare locale, esplicitamente richiamata nel medesimo comma; c) è materia esclusiva dei regolamenti locali, come interpreta anche la legge La Loggia all’articolo 4, comma 6 quando stabilisce che le vigenti norme statali e regionali in materia di organizzazione locale si applicano “fino all'adozione dei regolamenti degli enti locali”, con la conseguenza che cessano definitivamente il loro potere dispositivo dal momento in cui viene esercitata la nuova competenza regolamentare locale.   In particolare, il regolamento degli uffici e dei servizi può introdurre, come è avvenuto nella esperienza indicata dall’ANCI, norme derogatorie in merito a: a) l'affidamento degli incarichi dirigenziali; b) l'accesso alla qualifica di dirigente; c) le incompatibilità del personale dipendente; d) le competenze dei dirigenti; e) gli uffici di diretta collaborazione del Sindaco; f) i compiti del direttore generale e del segretario comunale.   Inoltre il regolamento, ferma la sua competenza nella disciplina di materie demandate dalla contrattazione collettiva (13) può anche regolare, in via autonoma, altri pregnanti profili del lavoro pubblicistico come: g) la disciplina delle fonti di regolazione organizzativa; h) i rapporti tra politica e burocrazia, ivi compresa la definizione dei poteri dirigenziali; i) gli organici e le modalità di assunzione (fermo restando l’accesso mediante concorso pubblico); l) la verifica dei risultati dirigenziali e i controlli interni.   --- *** ---   1. RD n. 383/1934, articolo 220: “1. Uno speciale regolamento, per ciascun Comune, Provincia o Consorzio, provvede a disciplinare lo stato giuridico degli impiegati e dei salariati, determinando specialmente, in quanto non sia preveduto dalla presente legge e dal regolamento per la esecuzione della medesima: 1) l'ordinamento dell'ufficio e, nei Comuni più importanti, l'eventuale sua divisione in ripartizioni, il numero degli impiegati e dei salariati, la qualifica, la retribuzione di ciascun impiegato o salariato, in apposita pianta organica; 2) i requisiti per la nomina, le condizioni e le forme dei concorsi; 3) le disposizioni concernenti la carriera, le promozioni, gli aumenti periodici di stipendio o salario; 4) le attribuzioni, i doveri e le responsabilità di ciascun impiegato o salariato e i relativi orari di servizio; 5) le norme riguardanti l'applicazione delle punizioni disciplinari, da graduarsi in relazione alla gravità delle mancanze e, per i Consorzi, anche quelle riguardanti la costituzione della commissione di disciplina.. “   2. DL 153/1980, articolo 7. “1.Ogni modifica di pianta organica, generale o parziale, che determini l'aumento della spesa deve essere sottoposto all'esame della commissione centrale per la finanza locale, che darà comunque la precedenza, a parità di ordine cronologico, all'esame dei piani di riorganizzazione. 2. La commissione centrale per la finanza locale deve provvedere all'esame delle deliberazioni entro novanta giorni dal ricevimento. In caso di motivata richiesta di chiarimenti, che deve essere inoltrata dall'ufficio di segreteria entro trenta giorni dal ricevimento della deliberazione, il predetto termine rimane sospeso e ricomincia a decorrere dal giorno in cui perviene la risposta dell'ente. Trascorso il suindicato termine, senza che la commissione centrale per la finanza locale abbia adottato alcun provvedimento, la deliberazione diventa esecutiva. “   3. Gli accordi triennali furono introdotti con l’articolo 10 del dPR n. 68/1986: “1. Per ciascuno dei comparti individuati nei precedenti articoli si provvederà alla stipulazione di un solo accordo di durata triennale tra le delegazioni di parte pubblica e di parte sindacale indicate nei citati medesimi articoli. 2. Per tutti i comparti di contrattazione collettiva individuati nei precedenti articoli nella stipulazione degli accordi di comparto si applicano le regole procedimentali di cui all'art. 6 della legge 29 marzo 1983, n. 93, con l'osservanza altresì, in merito al comparto «regioni-enti locali» di cui al precedente art. 4, del disposto dell'ultimo comma dell'art. 8 per quanto riguarda gli enti locali; relativamente alle regioni la disciplina contenuta nell'accordo è approvata con provvedimento regionale in conformità ai singoli ordinamenti, salvi, ove occorra, i necessari adeguamenti alle peculiarità dell'ordinamento degli uffici regionali e egli enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni stesse entro il limite delle disponibili à finanziarie all'uopo stanziate nel bilancio regionale.”   4. Legge n. 142/1999, articolo 51 (introdotto dall’articolo 5 della legge n. 127/1997):"I Comuni e le Province disciplinano con appositi regolamenti, in conformità con lo statuto, l'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione, e secondo principi di professionalità e responsabilità. Nelle materie soggette a riserva di legge ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge n. 23 ottobre 1992, n. 421, la potestà regolamentare degli enti si esercita tenuto conto della contrattazione collettiva nazionale e comunque in modo da non determinarne disapplicazioni durante il periodo di vigenza. Nelle materie non riservate alla legge il comma 2-bis dell'articolo 2 del dlgs n. 29/1993 si applica anche ai regolamenti ".   5. E’ opportuno ricordare che le materie soggette a riserva di legge sono quelle indicate nell'articolo 2, comma 1, lett. c) della legge n. 421/1992, riguardanti l'affidamento delle controversie di lavoro; le responsabilità giuridiche attinenti a singoli operatori nell'espletamento di procedure amministrative; gli organi e gli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; ai principi fondamentali di organizzazione degli uffici; i procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro; i ruoli e le dotazioni organiche, nonché la loro consistenza complessiva; la disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.   6. L’autonomia statutaria regionale conta su una pluralità di indicazioni costituzionali contenute nell’articolo 123 che ne definiscono la procedura di approvazione, la soggezione al vaglio di legittimità costituzionale su iniziativa governativa, i compiti della determinazione della forma di governo, dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, della regolazione del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi, della pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali, della disciplina del Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali.   7. Andrea PACCHIAROTTI, Federalismo amministrativo e riforma costituzionale delle autonomie, Maggioli editore 2003, pag. 236   8. A. CORPACI, Gli organi di governo e l’autonomia organizzativa degli enti locali. Il rilievo della fonte statutaria, in Le regioni, n. 5/2002, pp. 1017-1023.   9. TUEL, articolo 6, 2. “Lo statuto, nell'àmbito dei princìpi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio. Lo statuto stabilisce, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente, le forme di collaborazione fra comuni e province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell'accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico”.   10. È interessante notare che il riferimento a questi tre principi ricorre ben 7 volte - congiuntamente o singolarmente - nella Costituzione riformata (articolo 18,1; articolo 18, 3; articolo 120, 2); e nella legge La loggia (articolo 2, 4; articolo 7, comma 1; articolo 8, comma 3).   11. Per questo problema e per l’impostazione complessiva di questo paragrafo si fa riferimento al saggio di L. Zoppoli, La riforma del titolo V della Costituzione e la regolazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni : come ricomporre i “pezzi” di un difficile puzzle? in lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2002.   12. Vedi l’esperienza del comune di Ladispoli che ha adottato un regolamento sull’ordinamento con intenzioni innovative dopo aver insediato una Commissione di Studio per la redazione del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune di Ladispoli, coordinata da Alberto STANCANELLI, già Direttore Generale dell'Ufficio per il Personale delle Pubbliche Amministrazioni del Dipartimento della FP ( in www.anci.it/framedownnotizia.cfm?id=2043).   13. Vedi, a titolo esemplificativo, ad esempio con i CCNL 31.3.1999 e 1°.4.1999, che affidano al regolamento sull’ordinamento il compito di individuare: a) i dirigenti/responsabili competenti ad adottare gli atti di gestione e di amministrazione del personale (stipula dei contratti individuali di lavoro, esercizio dello ius variandi, attribuzione degli incarichi e delle indennità dell’area delle posizioni organizzative, effettuazione delle selezioni per la progressione orizzontale, effettuazione delle valutazioni di cui all’articolo 6 del CCNL del 31.3.99, applicazione delle sanzioni disciplinari); b) i profili professionali dell'ente, secondo la disciplina dell'articolo 3, comma 6, del CCNL 31.3.1999; c) la disciplina delle procedure selettive per la progressione verticale (articolo 4 del CCNL 31.3.99); d) i criteri per identificare i posti destinati all’accesso dall’esterno, e, per esclusione, dei posti riservati alla progressione verticale; e) la disciplina dei profili acquisibili dall'interno (articolo 4, comma 2 CCNL 31.3.1999); f) i posti cui si può concorrere indipendentemente dal possesso del titolo di studio previsto per l’accesso dall’esterno e di quelli per i quali la deroga non è possibile; g) i criteri per sviluppare il sistema permanente di valutazione di cui all’articolo 6 del CCNL 31.3.99, da utilizzare poi per la progressione economica all’interno della categoria (progressione orizzontale), la corresponsione della retribuzione di risultato, l’erogazione dei compensi incentivanti la produttività di cui all’articolo 17, secondo comma, lettera a) del CCNL 1.4.99; h) i criteri, soggetti a concertazione, per la graduazione delle posizioni organizzative ed il conferimento degli incarichi; i) le innovazioni richieste dall’articolo 9, ultimo comma, del CCNL 31.3.99 per istituire l’area delle posizioni organizzative, e cioè: l’attuazione dei principi contenuti in alcuni articoli del Dlgs n. 29/93; la ridefinizione delle strutture organizzative e delle dotazioni organiche dell’ente; l’istituzione del nucleo di valutazione.