GiustAmm.it - rivista di diritto amministrativo

SILVESTRO RUSSO

Proprietà urbana e vincoli preordinati all’esproprio nel T.U. n. 327 del 2001

Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Cosenza Centro Italiano Studi Amministrativi

Cosenza, 30 aprile 2004

Convegno di studio sul tema

L’espropriazione per pubblica utilità

(D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 e successive modificazioni)

1. – I vincoli tra interessi pubblici ed interessi privati sulla proprietà urbana

Non è difficile immaginare che, tra tutti i punti di frizione nei rapporti tra P.A. e privati sulla gestione delle utilità ritraibili dalla proprietà immobiliare, il contrasto di interessi più profondo si riscontri, più che sulla pianificazione urbanistica in sé, o sulla materiale abla-zione in vista dell’effettiva realizzazione di un’opera pubblica vicende, queste, in varia guisa ormai metabolizzate nel comune sentire, proprio nell’apposizione di vincoli all'uso e, quindi, alla concreta fruizione dell’immobile (1) , di fatto, a tempo indeterminato (2) .
Si tratta, come si vede, non solo d’un argomento sempre spinoso, ma soprattutto d’una vicenda solo apparentemente circoscritta ai procedimenti ablatori in sé e, invece, border line con l’urbanistica , ossia propria del corretto governo del territorio.
Quest’ultimo, a mio avviso, si deve intendere nel duplice significato di primato dell’urbanistica (3) sulle procedure ablatorie onde queste sono uno dei possibili strumenti di quella, sia come previo accertamento, da parte della P.A., della propria capacità di rea-lizzazione, attraverso il vincolo, delle opere e degli assetti programmati. L’art. 9, c. 1 del Dlg 8 giugno 2001 n. 327, nel definire il vincolo preordinato all'esproprio, fa sì riferimento all’opera pubblica o di pubblica utilità, ma nell’accezione ampia di cui al precedente art. 1, c. 2, ove sono ricompresi gli interventi necessari per l'utilizzazione, da parte della colletti-vità, di beni o terreni, di cui non è prevista la materiale modificazione o trasformazione (4) . Anzi, muovendo dalla nozione d’urbanistica contenuta nell’art. 80 del DPR 24 luglio 1977 n. 616, la relativa materia ha ad oggetto: A) – l’aspetto conoscitivo dell’indagine del terri-torio; B) – l’aspetto normativo della disciplina dell’uso del territorio, mediante adozione di scelte urbanistiche; C) – l'aspetto gestionale dell’uso del territorio, mediante attuazione concreta degli strumenti pianificatori (5).
Tanto se non si vuol addirittura tagliar corto adope-rando la definizione dell’art. 34, c. 2 del Dlg 31 marzo 1998, nel testo novellato dall’art. 7, c. 1, lett. b) della l. 21 luglio 2000 n. 205, ove s’intende per urbanistica (6) la materia che concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio . Non si può negare che l’art. 8 del Dlg 327/ 2001 fissi un unico contesto procedurale per l’espropriazione, articolato in tre fasi tra lo-ro sì differenziate, ma anche strettamente coordinate ed interdipendenti sotto il profilo fun-zionale, perché propedeutiche all’emanazione dell'atto conclusivo, il decreto di espro-prio, di cui la previsione dell’opera pubblica o di pubblica utilità da eseguire, da parte dello strumento di programmazione urbanistica generale, che imprime ad un’area la voca-zione a servire a scelte collettive. L’apposizione su un bene del vincolo preordinato all'e-sproprio discende, quindi, da una scelta pianificata di gestione del territorio (7), o da un prov-vedimento equivalente, i quali rechino l’espressa previsione dell'opera realizzanda (8) .
Complementare a questa visione, v’è la progressiva consapevolezza circa l'impossibi-lità di consentire, specie se in via di fatto, vincoli d'inedificabilità a tempo indeterminato, finalizzati ad una futura espropriazione, senza al contempo corrispondere ai proprietari del-le relative aree un indennizzo per il periodo di durata del vincolo Certo, in base al solo dato testuale, l’art. 42 Cost. sembrerebbe prevedere l’obbligo d' indennizzo solo per i provvedimenti d'espropriazione e non anche per i vincoli e limitazio-ni sulle proprietà in sé. In concreto, la costante giurisprudenza della Corte costituzionale ha affermato la diretta inerenza del jus aedificandi alla proprietà fondiaria, onde, pur se con lunga gestazione, è andato emergendo il concetto per cui l’indennizzabilità di detti vincoli è dato coessenziale (pur se con certi temperamenti) alla loro durata e non meramente alter-nativo, trattandosi, in tal caso, appunto di un'espropriazione di valore (9) . Dal dato normativo dell’art. 42 emerge allora il principio per cui tale indennizzo intanto può esser escluso, in quanto le limitazioni del godimento della proprietà privata, tra cui quelle che si traducano nell’esclusione o nella rilevante compressione del jus aedificandi, siano quelle imposte o dalla legge, in via generale per intere categorie di beni (art. 42, II c., Cost.), oppure, per de-terminati beni, e con previsione di futura espropriazione, da parte della P.A. mediante gli strumenti urbanistici (compresi i piani di fabbricazione), ove tali vincoli, nonostante la loro incisività, abbiano una congrua e ragionevole scadenza (10) . Correlativamente, la reitera-zione di detti vincoli, anche attraverso atti generali di governo del territorio (p.es., variante di PRG), viola la regola testé affermata, in mancanza di accertamenti puntuali e circostan-ziati, diretti a stabilire in concreto se le aree interessate abbiano mantenuto la loro idoneità a soddisfare le specifiche esigenze pubbliche e non sussistano possibili soluzioni alternati-ve (11) , avendo pure riguardo, a mio avviso, alla capacità del proprietario di collocare util-mente il fondo nel mercato.
Pertanto, il Giudice delle leggi è intervenuto sul punto, affermando che la reiterazione dei vincoli, ancorché non di per sé in contrasto con la Costituzione, non è ammissibile «… una volta oltrepassato il periodo di durata temporanea (periodo di franchigia da ogni in-dennizzo)…», se non in base all’espropriazione o, perlomeno, al serio inizio dell’attività preordinata ad essa, oppure all’indennizzo stesso (12) . In particolare, la questione dell'inden-nizzabilità dei vincoli urbanistici de quibus riguarda solo quei vincoli che: A) – siano effet-tivamente preordinati all'espropriazione, oppure abbiano un carattere sostanzialmente e-spropriativo, perché idonei a produrre lo svuotamento incisivo della proprietà (se non di-screzionalmente delimitati nel tempo dal legislatore statale o regionale) mercé l'imposizio-ne a titolo particolare, su beni determinati, di condizioni d’assoluta inedificabilità; B) – su-perino il termine massimo, non irragionevole e non arbitrario, senza che si compia l'espro-priazione, oppure non sia avviata la procedura attuativa preordinata a quest’ultima mercé l'approvazione dei piani attuativi; C) – superino quantitativamente la normale tollerabilità, secondo una concezione della proprietà regolata dalla legge nell'ambito dell'art. 42 Cost. La giurisprudenza costituzionale aveva rinviato ad un successivo, necessario intervento legislativo, per precisare le modalità d’attuazione del principio dell'indennizzabilità dei vincoli in questione. Interviene l’art. 39, c. 1 del Dlg 327/2001, che è la risposta del legi-slatore ordinario all'invito del Giudice delle leggi a regolare non già il presupposto, bensì ol metodo dell'indennizzo. Infatti, esso, nelle more dell’organica disciplina sulla delimita-zione delle utilità economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei confronti della P.A., ha per ora esercitato una scelta ben precisa, tra tutte le misure possibili, optando per quelle di natura strettamente risarcitoria, senza, però, innovare sulla definizione di vincolo inden-nizzabile o, comunque, senza prender partito sul vincolo urbanistico, di cui al precedente art. 9, c. 1. Pendente la vacatio del Dlg 327/2001, la Corte europea dei diritti dell’Uomo ha rilevato che «… sussiste la violazione del principio del rispetto della proprietà (art. 1 del Prot. addizionale n. 1 alla CEDU) qualora vi sia una continua rinnovazione di vincoli su aree. Tale comportamento, pur non potendo essere assimilato ad una privazione della pro-prietà, può violare il giusto equilibrio tra esigenze dell’interesse generale ed imperativi a salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo…» (13) .
Si può dire che il complesso delle regole fin qui per sommi capi accennate costituisca un buon punto d’equilibrio tra esigenze e scelte collettive, da un lato e contenuto minimo del diritto di proprietà fondiaria, dall’altro?

2. – La proprietà urbana come bene della vita scarso e la sua funzionalizzazione

Nelle vicende giuridico-economiche della proprietà urbana, la penetrazione della logi-ca economica è sempre stata abbastanza semplice e rapida e, quindi, ha consentito un buon compromesso tra la rendita del proprietario dell'area edificabile ed il profitto dell’impresa costruttrice di fabbricati. La composizione nel mercato di tali interessi, solo apparentemen-te contrapposti, non risolve di per sé sola, specialmente nelle aree geografiche ad alta den-sità (e domanda) abitativa, il bisogno di casa di chi è escluso dal mercato edilizio ordinario, né i bisogni e gli interessi diffusi che spontaneamente emergono nelle aree ad alta urbaniz-zazione circa il necessario approntamento di infrastrutture e servizi pubblici. A questi bi-sogni collettivi, rispondono scelte collettive, ossia la legislazione sull'edilizia economica e popolare e, rispettivamente, il potere di pianificazione, espropriazione od apposizione di vincoli a destinazione pubblica delle aree urbane, che introduce la funzionalizzazione della proprietà fondiaria verso le risposte sociali, che non possono essere amministrate soltanto dal mercato (14) .
Questo modo di considerare la proprietà urbana è il presupposto logico-giuridico di quella parte della normativa urbanistica che ha sì cercato di conformare i modi d'appro-priazione, di fruizione e di circolazione degli immobili oggetto dei piani urbanistici, ma con il temperamento, talvolta consapevole, talaltra indotto dagli arresti della Corte costitu-zionale, derivante dal riconoscimento della proprietà privata e della funzione sociale di es-sa soltanto per obiettivi dati, a loro volta coerenti con i supremi valori costituzionali dell'u-guaglianza e della solidarietà. Non a caso, le pronunce della Corte hanno dapprima dichia-rato costituzionalmente illegittime le norme che consentirono l'imposizione sine die di vin-coli a carattere espropriativo o comunque d’inedificabilità su beni determinati e, quindi, ri-badito che il jus aedificandi continua ad inerire alla proprietà e alle altre situazioni che comprendono la legittimazione a costruire, anche se di esso sono stati tuttavia compressi e limitati portata e contenuto (15) . Del pari, connesso ai valori testé enunciati e loro corollario è il principio per cui, in quelle parti del territorio per le quali manchino prescrizioni relative all'edificazione (p.es., quando decadano, per inutile decorso del termine di legge, i vincoli preordinati all'esproprio), s’applica la norma che vieta l'edificazione di nuove costruzioni all'interno dei centri abitati dove manchino espresse previsioni di PRG (art. 4, u. c., della l. 28 gennaio 1977 n. 10; ora l’art. 9, c. 3 del Dlg 327/2001, che rinvia all’art. 9, c. 1 del Dlg 6 giugno 2001 n. 380), ma s’impone alla P.A. il dovere di colmare tale lacuna, con conte-stuale tutela al corrispondente interesse dei proprietari delle aree prive di disciplina d'otte-nere un'adeguata e tempestiva formulazione di questa (16) , senza possibilità di far rivivere au-tomaticamente qualsivoglia destinazione anteatta .
Da ciò discende, in linea di larga massima, l’assenza di una reale contraddizione giuri-dica e di principio tra il godimento delle facoltà e delle utilità connesse alla proprietà urba-na, compreso il jus aedificandi e il regime conformativo di quest’ultima, affidato alla mano pubblica, che ne realizza così la funzione sociale, mercé l'imposizione di limiti ai singoli poteri dominicali, o per certi oggetti, o per tempi dati. (17)
In tal caso, si dovrebbe senz’altro concludere nel senso che l’apposizione dei vincoli preordinati all’esproprio non solo è il necessario punto di raccordo tra la previsione di pia-no e l’uso sociale che in concreto il piano stesso, attraverso l’opera, intende realizzare (in una parola: è la garanzia della serietà dell’impegno alla realizzazione dell’opera), ma mani-festa altresì sia il rapporto gerarchico tra piano ed esproprio (il secondo essendo fase ine-luttabile d’esecuzione del primo), sia della coerenza dell’opera realizzanda con la propria programmazione (18) (p.es., all’interno del programma triennale delle oo.pp. ex art. 14 della l. 11 febbraio 1994 n. 109) (19) .
Non mi sfugge che, per un verso, l’art. 10 del Dlg 327/2001 consente alla P.A. una procedura accelerata speciale per la realizzazione di un’opera non programmata e per la conseguente apposizione del vincolo ad hoc (20) ; e, per altro verso, l’art. 9 le dà altre due fa-coltà, quella, generale, di reiterazione motivata del vincolo stesso dopo la scadenza di que-sto (rectius, dopo l'inutile decorso del termine quinquennale per la dichiarazione di pubbli-ca utilità) e quella, specifica (ma anch’essa in forma semplificata, mercé la possibilità del silenzio-assenso da parte della Regione), per la realizzazione sul bene vincolato di un'opera diversa da quella programmata ab origine.
Si potrebbe allora pensare che la gerarchia tra pianificazione ed espropriazione, di cui il vincolo è il raccordo per la soggezione di aree libere o liberabili alle scelte collettive, sia niente più che un’illusione ottica, indotta enfaticamente da dati labili, più che da una voli-zione precisa del legislatore. Ebbene, è vero che il Dlg 327/2001 considera l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio come una fase della procedura espropriativa e non di quella urbanistica (21) . È altrettanto indubbio che esso in tanto è effettivamente il primo pas-saggio verso l’ablazione, in quanto sia già contenuto nello strumento di pianificazione ge-nerale, giacché l’opera è singola, come l’area che la riceverà, però s’inserisce in un conte-sto di governo complessivo del territorio (22) . La flessibilità del piano si riverbera, come si può notare, sulla conformazione non tanto o non solo delle facoltà dominicali, ma proprio delle potestà organizzative della P.A., in quanto le norme citate, in una con quelle che pon-gono il raccordo del termine del vincolo con il termine per la dichiarazione di pubblica uti-lità e, quindi, ne dilatano la durata complessiva ben oltre la generica previsione del quin-quennio, non eludono i problemi relativi all’approvazione del piano e del non tempestivo finanziamento delle opere in programma. Se, quindi, il vincolo è la garanzia della serietà della P.A. circa la realizzazione dell’opera, questa funziona nei riguardi di entrambi gli at-tori del rapporto espropriativo, nella misura in cui alla P.A., invece d’obbligarla alla decor-renza del vincolo solo dall’approvazione del piano, la legge offre un ventaglio di soluzioni, adattabili alle esigenze organizzative di essa, per apporre il vincolo stesso non immediata-mente, ma solo quando la programmazione dell’opera sia concretamente funzionale alla sua realizzazione.
In virtù del Dlg 327/2001, il contrasto di interessi tra il privato proprietario e il sogget-to pianificatore dell’uso ordinato del territorio (diremo meglio: il soggetto mediatore dei rapporti e dei bisogni diffusi non altrimenti risolubili dalle mere logiche del mercato) si manifesta non più, o non più tanto nella dialettica tra un astratto interesse pubblico ed un godimento egoistico del bene, quanto, piuttosto, nel significato da attribuire alla funziona-lizzazione della proprietà urbana ed ai metodi d’assoggettamento delle relative facoltà.

3. – Enunciazioni di principio e problemi pratici

Finché si resta nelle enunciazioni di principio, all’analisi economica del complesso fe-nomeno della rendita fondiaria ed ai relativi problemi, non sembra irrazionale e, anzi, è conforme a Costituzione che l’ordinamento imponga la limitazione dei poteri dominicali, proprio perché la proprietà fondiaria, in generale, non è che l’oligopolio di una risorsa na-turale scarsa (23) .
Quando, poi, si passa a questioni più concrete, già nel considerare la funzionalizzazio-ne della proprietà fondiaria, occorre dare una lettura dell’art. 42 Cost. non enfaticamente rivolta a sottolinearne gli aspetti etico-sociali, fuori dei concreti casi in cui la funzione so-ciale risponde invece ad esigenze ben circoscritte nel tempo e negli obiettivi. A tal riguar-do, già da tempo, la giurisprudenza costituzionale, in materia di proprietà urbana, per un verso ne ha individuato il nucleo minimo, inviolabile da parte del legislatore nemmeno in nome della funzione sociale e, per altro verso, ne ha ampliato la tutela mercé l'individua-zione del c.d. vincolo espropriativo (24) . In particolare, questa giurisprudenza pare descrivere un modello di proprietà che intanto tollera vincoli di contenuto e di conformazione etero-noma, in quanto le sia dato "in cambio" un indennizzo analogo a quello che l’art. 42, III c. prevede per il caso dell'espropriazione propriamente detta, nella misura in cui il precedente II c. va letto congiuntamente a quest’ultimo. In ogni caso, l’indennizzo « … deve rappre-sentare un serio ristoro della perdita subita dall'espropriazione e perché ciò possa realizzar-si occorre far riferimento al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali fatte palesi dalla sua potenziale utilizzazione economica…», tenendo, quindi, conto della destinazione delle aree (25) e, a mio avviso, anche della qualità del proprietario (26) . L'indenniz-zo, dal canto suo, risponde sia ad esigenze di giustizia distributiva (per cui i sacrifici indotti da scelte collettive devono esser distribuiti sui membri della collettività), sia alla necessità che i benefici attribuiti a certi soggetti siano da costoro, che ne traggono vantaggio, inden-nizzati nei riguardi di chi li subisce, specialmente quando ciò si traduce nell'appropriazione forzosa di beni o utilità, essendo vietati gli spostamenti patrimoniali che si risolvono in un arricchimento (27) . Insomma, non si rinviene in Costituzione una concezione del diritto di proprietà, compresa quella urbana, secondo cui è devoluto al legislatore ordinario o al sog-getto pianificatore, ciascuno per la propria competenza, il potere di "conformarlo" come meglio crede, senza alcuna garanzia d’effettiva salvezza del contenuto minimo dianzi evi-denziato, a pena di svuotar di contenuto l’incipit dell’art. 42, che dichiara «… la proprietà privata… riconosciuta e garantita dalla legge…».
Ma, fin qui, la naturale dialettica tra pubblico potere e diritti dominicali ha ancora un contenuto invero troppo generico, specie se si tien conto che, nella pianificazione del terri-torio (maxime, in quella urbanistica nell’àmbito di un solo Comune), come in ogn’altro procedimento amministrativo partecipato, l'interesse pubblico non è (o non è più necessa-riamente) un dato già fornito dal diritto positivo, ma è la risultante della comparazione, ponderata ed in contraddittorio, di tutti gli interessi coinvolti nell'esercizio del relativo pubblico potere.
La presenza, in detto procedimento, dei titolari degli interessi ai beni oggetto della pia-nificazione è funzionale non già alla specifica tutela dell’interesse del singolo, bensì alla miglior definizione di quello generale. La stessa Costituzione, con la fissazione dei canoni d’imparzialità e di buon andamento, impone infatti di rinvenire il punto d’equilibrio rebus sic stantibus ottimale tra l'esigenza di giustizia e quella dell’efficienza del pubblico potere in ogni tipo di procedimento. In particolare, per il procedimento pianificatorio, si deve allo-ra concludere che se più lata è la discrezionalità sottesa all’organizzazione del territorio ed alla dislocazione su di esso delle varie quantità d'edilizia privata (28) , se più ampia è la capa-cità di scelta nella costruzione del tessuto territoriale mercé l’alternanza di “pieni” (le di-verse forme collettive o singolari di trasformazione del territorio) e “vuoti” (i beni non soggetti a tale trasformazione), altrettanto vasta sarà la necessaria rappresentazione degli interessi posti in capo ai soggetti non pianificatori, secondo ovvi criteri di ragionevolezza e di proporzionalità, il cui contenuto è sindacabile in via d’azione (29). Né basta: a sua volta, l’ art. 11, commi 1 e 3 del Dlg 327/2001, ferma restando la norma del successivo c. 2 che fa salve le già vigenti norme di partecipazione dei privati alla formazione degli strumenti ur-banistici, impone sì la comunicazione dell’avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ma nei soli quattro casi dell’adozione della variante al PRG per la realizzazione di una singola opera pubblica, dell’approvazione del progetto di un’opera non prevista dal PRG o da una sua variante (purché se ne dia specifico atto), dell’ approvazione del progetto concernente reti ferroviarie o dell’inserimento dell’opera pub-blica nel programma dei lavori qualora da ciò sorga il vincolo stesso.
Occorre, però, precisare che, se s'afferma l’ampia discrezionalità dell’ente pianificatore nel fissare ciò che reputa esser l'ottimale organizzazione delle aree urbanisticamente rile-vanti, le scelte così effettuate, pur non avendo natura esclusivamente tecnica, ma determi-nando comunque una comparazione di interessi, non sono censurabili che per manifesta ir-razionalità o arbitrarietà, oppure per evidente travisamento dei fatti, né abbisognano di puntuali motivazioni, oltre quanto si possa evincere dai criteri generali di natura tecnica adoperati in sede di redazione del piano (30) . In tal caso, forse non serve predicare, a fronte di siffatta discrezionalità, l'obbligo di garantire l'imparziale ponderazione degli interessi, pub-blici e privati coinvolti, trattandosi di un'affermazione di mero principio (31) , in quanto la maggior parte delle scelte contenute nel piano, anche per ciò che attiene alla localizzazione è frutto più di una valutazione di fatto (di per sé libera), che di una reale comparazione di interessi e, quindi, non concretamente sindacabile se non sussistono atteggiamenti irragio-nevoli, erronei o arbitrari. Del pari, poiché l’art. 9, c. 1 del Dlg 327/2001 sottopone auto-maticamente un bene al vincolo preordinato all’esproprio per il sol fatto dell’efficacia dell’ approvazione del PRG o di una sua variante, che prevedano la realizzazione di un’opera pubblica (e senza avviso d’avvio ex art. 11, c. 1, lett. a, in caso di variante non singolare), queste scelte, che non son poi cosa diversa dalla localizzazione, sono anch’esse di per sé libere, negli ovvi limiti dell’esattezza fattuale e della razionalità, oltre che della proporzio-nalità del vincolo rispetto all’obiettivo da realizzare (32). Non a diversa conclusione si deve pervenire nel caso, previsto dal successivo art. 10, della realizzazione di un’opera non pre-vista dallo strumento urbanistico, disposizione, questa, che sembra facultizzare la P.A. e-spropriante anche a prescindere dall’apposizione del vincolo, qualora di esso non si dia specifico atto nell’apposita conferenza di servizi o in un altro accordo amministrativo che possieda la forza formale della variante a detto strumento e dell’apposizione di un siffatto vincolo, onde si deve ritenere che, insieme alla possibilità di realizzare opere fuori dalle previsioni di piano, tale P.A. possa apprezzare se ed in qual misura accompagnare, o no, questa realizzazione con il vincolo. La dottrina allora richiama la distinzione concettuale tra zonizzazione e localizzazio-ne (33), intendendo l'una come la suddivisione del territorio in parti differenziate, sotto il du-plice profilo dell'attività edilizia (con riguardo alla loro destinazione a una delle "funzioni" del territorio: zonizzazione funzionale) (34) e dei diversi caratteri e limiti dell'edificazione (35) (zonizzazione architettonica); e l'altra come la definizione delle aree assegnate a opere, im-pianti ed usi pubblici e d’interesse pubblico.
Fin qui, nulla di strano, ché la distinzione in parola non è di per sé superflua, sol per-ché entrambi gli istituti esprimono, pur con diversa intensità, l’esercizio del potere confor-mativo sotteso alla pianificazione, relativamente ai beni immobili siti nel territorio investi-to dal piano. Infatti, con la zonizzazione, gli immobili privati sono sì suddivisi e distinti in base alla loro allocazione in ciascuna delle varie zone omogenee, con conseguente diversi-tà d’utilità ritraibile dalla loro utilizzazione edilizia in base alla zona d’appartenza, ma in un quadro generale in cui le distinzioni introdotte non implicano a priori l'esclusione del-l'edificazione , se non per quelle parti del territorio di fatto prive delle pur minime condi-zioni che giustifichino una qualunque attività edilizia. Insomma, la zonizzazione del terri-torio, da cui può derivare un vincolo di destinazione per gli edifici, serve, come tutte le al-tre prescrizioni di piano, a soddisfare le esigenze del traffico, dell'igiene e del pubblico de-coro e, più in generale, a consentire l'ordinato vivere civile, piuttosto che a programmare la vita dei residenti (36). Le differenze tra le varie zone di piano, riguardando, di regola, non sin-goli beni, ma porzioni del territorio, si giustificano in funzione appunto di quella finalità sociale costituita dal razionale assetto e sviluppo del territorio stesso, scopo precipuo d'o-gni pianificazione urbanistica.
Se, però, si scende nel dettaglio, ci s’avvede dell’inadeguatezza delle soluzioni perse-guite in concreto per distinguere i vincoli indennizzabili, tali essendo quelli che precludono in assoluto l’edificabilità dell’area o che impediscono al privato di poter edificare in via au-tonoma, rispetto alle altre statuizioni conformative generali della proprietà fondiaria. Infat-ti, tale distinzione, di per sé ferma sotto il profilo descrittivo, sfuma quando certe zonizza-zioni in pratica si trasformano in vere e proprie localizzazioni. Queste ultime servono, com’è noto, ad individuare beni determinati, designati a riceve-re una destinazione particolare, in genere per la realizzazione di opere o infrastrutture pub-bliche o, comunque, per una fruizione collettiva o metaindividuale, ossia di soggetti diversi dal proprietario, con conseguente soggezione dei beni stessi ad uno speciale vincolo d'ine-dificabilità. Pertanto, se la zonizzazione concorre a definire l’àmbito e le facoltà della pro-prietà di un certo bene allocato in una certa zona, attraverso la determinazione del modo del suo godimento (comunque privato) per quanto attiene al jus aedificandi, la localizza-zione imprime al bene una destinazione, temporanea (ma di fatto irreversibile, come si ve-drà meglio infra) ma diversa dall'utilizzazione edificatoria, per scopi tendenzialmente e-spropriativi, preordinati, cioè, ad estinguere il diritto sul bene e, se del caso, a trasformarne la forma fisica in un quid utile al godimento collettivo (37) . La localizzazione serve, quindi, ad individuare quei beni, vincolandoli in funzione della loro destinazione, da utilizzare per realizzarvi un’opera pubblica (38) o di pubblica utilità.
Nondimeno, per comprendere se, in effetti, un vincolo abbia carattere conformativo, piuttosto che ablatorio, occorre far riferimento alle sue caratteristiche oggettive, nel senso che, se esso incide su una generalità di beni e nei riguardi d’una pluralità indifferenziata di soggetti in relazione al contenuto della destinazione della zona in cui ricade, allora è del primo tipo, mentre appartiene al secondo se incide su un bene precisamente individuato, in funzione dell’interesse alla realizzazione su questo di una certa opera pubblica , indipen-dentemente dall’atto-fonte all’uopo adoperato. Si potrebbe arguire allora che il modo di di-scernere tra zonizzazione e localizzazione, prescindendo dal livello della fonte che impri-me il vincolo, sia meramente quantitativo, ossia che si verifica l’una, piuttosto che l’altra vicenda a seconda soltanto della minore o maggiore intensità di compressione non tanto del diritto di proprietà in sé, quanto, più propriamente, del jus aedificandi. A ben vedere, però, la localizzazione si connota perché il dato quantitativo così evidenziato consiste non già nella fissazione, più o meno elevata e soddisfacente per le esigenze di mercato (o le rappresentazioni che ne ha il proprietario) d’un certo quantum d’edificazione legale, bensì nella sottrazione attuale, in capo ad un bene sufficientemente individuato nella sua fisica e giuridica consistenza, d’ogni utilità edificatoria per l’area (39). E quest’ultima va commisurata non in astratto presupponendo, cioè, un proprietario homo oeconomicus dominatore di tutte le sue scelte sulla base della pienezza e della comprensione di tutte le alternative pos-sibili nel mercato, ma con serio riguardo, in ciò concretandosi la “ponderazione degli in-teressi” di cui tanto si parla, alla capacità obiettiva del proprietario stesso di poter tradurre in (almeno minimo, ma non simbolico) profitto l’uso del bene così conformato (40) .

4. – I vincoli preordinati all’esproprio e la garanzia del contenuto minimo Il vincolo in questione, che nel previgente ordinamento previsto dall’art. 2, I c. della l. 1187/1968 perdeva ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del PRG non fossero stati approvati i relativi piani attuativi (41), con l’abolizione di tale norma per effetto dell’art. 58, c. 1, n. 96) del Dlg 327/2001 (con decorrenza dal 1° gennaio 2002) l'apposizione e le vicende del vincolo stesso prescindono da quelle della dichiarazione di pubblica utilità (comprese le approvazioni dei piani attuativi ex art. 12, c. 1, lett. a), se non per il fatto che quest’ultima può esser emanata fino a quando non sia decaduto il vincolo.
Questo è il dato, ma l’assoggettamento a vincolo delle facoltà dominicali s’appalesa una vicenda più complessa, che denota alcuni sforzi di superamento del conflitto, oltre che alcuni approfondimenti sul contenuto minimo della proprietà urbana in questo contesto.
Va subito chiarito che neppure l’art. 9, c. 1 del Dlg 327/2001 vuol definire il vincolo preordinato all’esproprio, anche se è possibile evincerne un abbozzo di significato dalla stessa norma, quando ne àncora l’efficacia all’approvazione del piano o di un altro provve-dimento equipollente, che prevedano la realizzazione di un’opera pubblico o d'interesse pubblico. Non è gran che, si sarebbe potuto far meglio, ma ciò che più conta è che tal si-gnificato non è estraneo all’esperienza giuridica, come s’è accennato poc’anzi, in tema di zonizzazione e di localizzazione dell’opera nel territorio normato. Insomma, è vincolo pre-ordinato all’esproprio quello cui cui s'applica il principio della decadenza quinquennale ex art. 2 della l. 1187/1968 o, meglio, solo quello incidente su beni ben precisi, assoggettan-doli ad una destinazione ablatoria (vincolo preordinato all'esproprio), oppure ad una desti-nazione che ne comporti l'inedificabilità, ossia a vicende che svuotano il contenuto del di-ritto di proprietà, modificando radicalmente il godimento del bene tanto da renderlo inuti-lizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, o da diminuirne in modo significativo il suo valore di scambio (42) .
La giurisprudenza costituzionale, dopo la stagione del 1980, ha compiuto un lungo percorso verso la c.d. “indennizzabilità” dei vincoli preordinati all’esproprio, partendo dal dato dell’infondatezza, con riguardo agli artt. 3, 42, III c. e 136 Cost., la q.l.c., tra gli altri, degli artt. 1, 2, 5 della l. 1187/1968 e dell'art. 1 della l. 30 novembre 1975 n. 756, nel senso che la fissazione dei termini di durata dei vincoli preordinati all’esproprio, senza contestua-le corresponsione dell’indennità, è legittima in quanto l’apposizione del termine di deca-denza al vincolo è alternativo all’indennizzo, il tempo definito servendo appunto ad evitare lo svuotamento, altrimenti illegittimo, del diritto di proprietà invece compromesso da una soggezione sine die (43) . Il punto d’arrivo di tale vicenda è la presa di coscienza della possi-bilità d’indennizzare, a pena d'illegittimità del provvedimento con il quale la P.A. reitera i vincoli urbanistici preordinati all'espropriazione decaduti per inutile decorso del termine quinquennale ex art. art. 2 della l. 1187/1968, a favore del proprietario così di fatto epro-priato, ossia la previsione di un rimedio che è e resta alternativo al termine ex lege.
Ma andiamo per ordine.
La possibilità di rinnovare nel tempo i vincoli urbanistici su beni individuati, appartie-ne alla potestà pianificatoria e non è incostituzionale di per sé, purché, di fronte alla so-stanziale alternatività fra temporaneità e indennizzo, l'esercizio della facoltà di rinnovo, eventualmente con diversa destinazione o con altri mezzi (come ormai è possibile grazie all’art. 10 del Dlg 327/2001), o la proroga in sede legislativa, non provochino situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà e siano giustificati entro i limiti della ragione-volezza da una motivata valutazione procedimentale dell'amministrazione preposta alla ge-stione del territorio o dall'apprezzamento del legislatore.
Ora, il primo e più importante profilo di questa nuova consapevolezza è d’ordine gene-rale, si può dire inerente al contemperamento tra le esigenze sottese all’art. 42 Cost. e quel-le dell’organizzazione della P.A. Se è consentito alla P.A. la reiterazione del vincolo pre-ordinato all’esproprio, a parte l’aspetto propriamente indennitario, occorre allora una speci-fica motivazione sul punto (44), che dia contezza dell’attualità dell’interesse pubblico perlo-meno all’assetto territoriale impresso con l’originaria apposizione del vincolo stesso (45), se non all’opera ab origine prevista. La ragione di ciò è evidente: l’obbligo di motivazione sul punto, peraltro ribadita sic et simpliciter dall’art. 9, c. 4 del Dlg 327/2001 (con conseguente richiamo, per implicito, dei concetti all’uopo finora elaborati dalla giurisprudenza), serve a dimostrare che la reiterazione del vincolo non si pone come atto vessatorio o, comunque, ingiusto, bensì come attività svolta per l’effettiva cura di un interesse pubblico concreto ed attuale, tale da imporre alla P.A. di scegliere nuovamente proprio l'area sulla quale la pre-cedente scelta s’era appuntata (46). In particolare, s’avrà che la P.A. deve esplicitare le ragioni della reiterazione, perlomeno sotto il duplice profilo

L’art. 9, c. 4 precisa meglio che la reiterazione del vincolo deve seguire la medesima procedura per l’apposizione ex novo dello stesso (e, se del caso, anche quelle previste dagli artt. 10 e 11), ovviamente previa comunicazione d’ avvio del relativo procedimento nei ca-si indicati dalle disposizioni citate e, soprattutto, quando la reiterazione consegua all’approvazione di una variante allo strumento urbanistico. Resta fermo che la P.A., do-vendo dar contezza degli standard, deve dimensionare la reiterazione stessa al tipo d’opera (e, quindi, d’interesse attuale) che si renda effettivamente necessaria in relazione a quanto medio tempore è stato già realizzato o si deve ancora realizzare nella zona di riferimento. Certo, l’art. 39, c. 1 del Dlg 327/2001 regola precisamente l’entità dell’indennizzo, ma an-cor prima esprime in termini normativi il concetto, finora solo d’origine pretoria, dell’espropriazione sostanziale, affermando la natura dannosa della reiterazione, nel dupli-ce significato di danno al proprietario per la mancata fruizione del bene vincolato e di dan-no alla collettività per mancata tempestiva realizzazione dell’opera colà programmata (47) .
Il secondo profilo riguarda le ragioni dell’indennizzabilità: da ultimo, infatti, la giuri-sprudenza ha tratto dal sistema, mercé la dichiarazione d'illegittimità costituzionale delle norme della l. 1150/1942 e dell’art. 2 della l. 1187/1968, che la possibilità di reiterare i vin-coli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità del-l'area, non è più possibile senza la previsione d'indennizzo (48) .
In parole più semplici, l' indennizzo per i vincoli urbanistici, come alternativa non elu-dibile al termine quinquennale d'efficacia, è dovuto perché la possibilità di reiterazione del vincolo scaduto, riconosciuta alla P.A. per giustificate ragioni d’interesse pubblico, deter-mina di per sé il superamento della durata fissata dalla legge, quale limite alla sopportabili-tà del sacrificio da parte del soggetto titolare del bene. Non mi sfugge l’assenza d'automa-ticità dell’indennizzo, non potendosi sottacere che il vincolo di per sé non preclude ogni forma d’utilizzazione economica del bene. Nondimeno, ciò s’appalesa una mera petizione di principio, nella misura in cui non tutti i vincoli urbanistici sono soggetti a decadenza e, quindi, alla possibilità d’indennizzo allorché reiterati, ma soltanto quelli aventi carattere particolare, che non indirizzano, ma impediscono uti singulus al proprietario di sfruttare le caratteristiche economiche salienti del bene (49). L’espropriazione sostanziale, sottesa alla perdurante reiterazione, non è che la sintesi verbale del fenomeno per cui la mancata frui-zione del bene si protrae tanto a lungo nel tempo (50), da determinare l’impossibilità di godi-mento e, correlativamente, il trasferimento della fruizione stessa in capo alla P.A. che ha apposto il vincolo ed ora lo reitera. Da ciò discende che l’onere della prova del danno, in capo al proprietario, ha per oggetto la dimostrazione non già della perdita d’una chance concreta, che, al più, potrebbe concernere quello, tra i proprietari, che dalla proprietà fon-diaria ritrae un reddito effettivo e non il mero reddito normale. Tale onere, invece, s'incen-tra sull’uso normale, commisurato, cioè, al tipo di redditività che il proprietario può ritrarre in via ordinaria dal bene, senza tener conto dell’atteggiamento né del proprietario assente, né del rentier che sa come sfruttare al meglio tutte le potenzialità economiche del bene, soggetti, questi, che devono provare il danno in forma specifica.
Se la reiterazione è un danno in sé, essa va indennizzata come tale, per il sol fatto dell’ intollerabilità ab origine del vincolo, onde l’indennizzo è in realtà il risarcimento, del dan-no effettivamente così prodotto alla sfera giuridica del proprietario circa il bene vincolato, sì per equivalente, ma tenendo conto di tutti i pregiudizi medio tempore prodottisi. Tanto ben si può evincersi dall’srt. 39, c. 5, laddove è affermata l’irrilevanza dell’indennità ex c. 1 ai fini dell’indennità d'espropriazione propriamente detta, qualora finalmente l’area ven-ga espropriata.
L’art. 39 risolve una parte dei problemi sulla natura e l’entità
dell'indennizzo in parola, ma l’eventuale assenza di siffatto intervento non avrebbe poi creato grandi difficoltà, per-ché il Giudice dell’indennità, che conosce pure sulla richiesta d’indennizzo (51) , una volta accertato che i vincoli imposti in materia urbanistica hanno carattere sostanzialmente e-spropriativo, ben può ricavare dall'ordinamento le regole per la liquidazione di tale obbli-gazione indennitaria, proprio sub specie d'obbligazioni di ristoro del pregiudizio subito dal-la rinnovazione o dal protrarsi del vincolo (52).
Mi pare, però, che mentre sull’an non v’è questione circa la competenza dell’AGO, le questioni sulla legittimità della reiterazione in sé di siffatto vincolo radichi la nuova com-petenza esclusiva del Giudice amministrativo ex art. 53, c. 1 del Dlg 327/2001, in quanto, se si contesta l’illegittima omissione dell’indennizzo, l’impugnazione anche in parte qua del relativo provvedimento, non riguardando la stima ma il criterio di stima, rientra nella previsione generale di tale norma.

--- *** ---

NOTE

1. La Corte costituzionale, con la sentenza 23 aprile 1993 n. 185, in Regioni 1994, 221, affermò di non poter intervenire sulla circostanza che, pur dopo la decadenza dei vincoli espropriativi o d’inedificabilità po-sti dagli strumenti urbanistici generali, i suoli compresi nei centri abitati rimarrebbero tuttavia inedificabili a tempo indeterminato senza che sia previsto il riconoscimento di un indennizzo "oltre un certo lasso di tem-po", in quanto ciò avrebbe comportato, nei termini in cui fu posta la questione, una pronuncia additiva, trami-te la fissazione di un termine decorso il quale si dovrebbe riconoscere titolo all'indennizzo, su un siffatto ar-gomento inerente a scelte discrezionali del legislatore, il quale, peraltro, è tenuto ad intervenire in modo tem-pestivo per superare l'ingiustizia del regime dei terreni in esame. Ciò fece, a mio avviso giustamente, ritenere a SANDULLI M.A., Reiterazione dei vincoli espropriativi e tutela risarcitoria, in Riv. giur. edilizia 1993, II, 127 ss., che dalla giurisprudenza della Corte s’evince la compatibilità della reiterazione dei vincoli stessi solo a condizione della corrispondente indennizzabilità dei proprietari.
2. Sullo “spinoso” argomento, anteriormente all’entrata in vigore del Dlg 327/2001, cfr., per tutti, il mio Riflessioni a margine della decadenza dei vincoli urbanistici, in Riv. giur. edilizia 1997, II, 110 ss., con ampi riferimenti di dottrina e giurisprudenza; nonché, per una visione sinottica del fenomeno nell’àmbito dell'isti-tuto espropriativo, CARANTA, Espropriazioni per p.u., Enc. dir., Agg. V, Milano, 2001, 424 ss.
3. Così CANATO, Urbanistica e poteri espropriativi, in Espropriazioni per pubblica utilità. Le principa-li novità del Testo unico Dlg 327/2001 - Atti del Convegno di Treviso, 26 settembre 2003, in corso di pubbl.). Né casuale è il principio, fermo in giurisprudenza e da approfondire infra, per cui la decadenza dei vincoli urbanistici d’inedificabilità assoluta obbliga a procedere alla nuova pianificazione dell’area rimasta priva di disciplina urbanistica, fermo restando che il relativo potere di variare le precedenti scelte urbanisti-che deve rispondere ai criteri della logicità, della razionalità e della ragionevolezza e che dev’esser oggetto d’ apposita puntuale motivazione, quando incidano su aspettative qualificate dei cittadini (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, 9 luglio 2002 n. 3817, in Rass. Cons. St. 2002, I, 1540; id., 24 febbraio 2004 n. 738, in www. giustizia-amministrativa.it).
4. Né casuale è il principio, fermo in giurisprudenza e da approfondire infra, per cui la decadenza dei vincoli urbanistici d’inedificabilità assoluta obbliga a procedere alla nuova pianificazione dell’area rimasta priva di disciplina urbanistica, fermo restando che il relativo potere di variare le precedenti scelte urbanisti-che deve rispondere ai criteri della logicità, della razionalità e della ragionevolezza e che dev’esser oggetto d’ apposita puntuale motivazione, quando incidano su aspettative qualificate dei cittadini (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, 9 luglio 2002 n. 3817, in Rass. Cons. St. 2002, I, 1540; id., 24 febbraio 2004 n. 738, in www. giustizia-amministrativa.it). 5. Così Cass., sez. un., 14 luglio 2000 n. 494, in Riv. giur. edilizia, 2000, I, 726 (con nota di DAMON-TE), per cui, grazie all’ampiezza di tale nozione, sono escluse dalla giurisdizione esclusiva del Giudice am-ministrativo le controversie del privato con la P.A., concernenti pretese di diritto comune inerenti alla tutela del diritto di proprietà, ai rapporti di vicinato, ecc., in questi casi non essendo in gioco l’esercizio di una fun-zione pubblica e, in una parola, alla tutela di quei diritti che l’ordinamento riconosce in capo ai titolari indi-pendentemente dalla disciplina del territorio.
6. Anche se ai limitati (?) fini dell’individuazione della dalla giurisdizione esclusiva del Giudice ammini-strativo, fini, che, come ben si può intuire, determinano le forme di tutela e, con esse, lo stesso concreto si-gnificato della materia in esame: cfr., per tutti, TISCINI, La giurisdizione esclusiva, in AA.VV. (a cura di SASSANI e VILLATA), Il processo avanti al Giudice amministrativo, Torino, 2004, 462 ss..
7. In tal caso, occorre ritenere che detta materia, almeno ai fini del riparto tra le giurisdizioni, dev’essere intesa nel senso più ampio possibile, senza che all’uopo possa valere alcuna limitazione derivante da defini-zioni rinvenibili in altri rami dell’ordinamento: così SASSANI, La giurisdizione esclusiva, in AA.VV. (a cu-ra di CASSESE), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2003, 4689.
8. Così osserva GALLI, Le fasi procedimentali dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità, nonché l’autorità amministrativa competente alla luce del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, in www. Lexitalia.it/Articoli.
9. Fin da C. cost., 29 gennaio 1966 n. 6, la giurisprudenza costituzionale esclude che la nozione d'espro-priazione per pubblico interesse, di cui all’art. 42, III c., Cost., s’identifichi solo con il concetto di trasferi-mento coattivo alla mano pubblica della proprietà o d’altro diritto reale, dovendosi ricomprendere in essa an-che i casi d’ablazione non traslativa (cd. “espropriazione di valore”), qualora il diritto domenicale sia inciso oltre la soglia del suo contenuto minimo essenziale, per effetto di singoli provvedimenti amministrativi che sottraggano o menomino le facoltà di godimento del bene, in rapporto alla sua naturale destinazione, o de-terminino il venir meno del suo valore di scambio. È interessante notare che già l'art. 46 della l. 25 giugno 1865 n. 2359 conteneva una previsione diretta a por rimedio contro le conseguenze dannose dell'espropria-zione di valore, in ogni caso in cui, dall'esecuzione materiale dell'opera pubblica non illecita, derivi alla pro-prietà privata un pregiudizio tale da ridurne il valore d’uso o di scambio: cfr. Cass., sez. II, 20 agosto 1999 n. 8802, in Giust. civ., Mass. 1999, 1824. 10. Per l’evidente ragione che un vincolo, sottoposto ad un termine congruo e ragionevole, implica soltan-to una temporanea paralisi di alcune facoltà del diritto dominicale, non già la ricorrenza di un’indebita lesio-ne di questo: cfr., così, Cass., I, 13 maggio 1986 n. 3169, in Foro it. 1986, I, 3022, pur concludendo per la non indennizzabilità dei vincoli dopo l’entrata in vigore della l. 19 novembre 1968 n. 1175.
11. Perché la corretta pianificazione urbanistica, di cui le procedure ablatorie sono il metodo d’attuazione per l’uso collettivo di parti del territorio altrimenti in mano privata, non può protrarre nel tempo l'espropria-zione di valore, senza concrete verifiche, di natura organizzatoria, sulla perdurante necessità pubblica dell’ uso di siffatto territorio: cfr., per tutti, Cons. St., sez. IV, 20 febbraio 1998 n. 312, in Urban. e appalti 1998, 1145. Sulle soluzioni alternative, cfr. Corte europ. diritti uomo, sez. II, 2 agosto 2001 n. 23529/94, Coop. La Laurentina c. Governo italiano e, sul punto, BELLONI DE GRECIS, I vincoli urbanistici nella giurispruden-za della Corte europea dei diritti dell’uomo, in Riv. amm. 2001, 673 ss.), che ha respinto il gravame, perché, nonostante l’assenza di piani attuativi, il bene, pur se non legittimamente edificabile, neppure è del tutto extra commercium (tanto a differenza del coevo caso deciso con la sentenza Elia s.r.l. c. Governo italiano, ove, in-vece, tale impossibilità d’utilizzazione proficua dell’area è stata riscontrata).
12. Cfr., così, C. cost., 20 maggio 1999 n. 179, in Rass. Cons. St. 1999, II, 735 ed in Giust. civ. 1999, I, 1913, con nota di STELLA RICHTER, A proposito dei vincoli a contenuto sostanzialmente espropriativi, ivi, 2597; nonché Cons. St., ad. plen., 22 dicembre 1999 n. 24, in Rass. Cons. St. 1999, I, 2029, per cui, a seguito della sentenza n. 179 del 1999, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del combinato disposto degli art. 7 n. 2, 3 e 4, e 40 della l. 17 agosto 1942 n. 1150 e dell’art. 2, I c. della l. 1187/1968, nella parte in cui consente all'amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportano l'inedificabilità, senza la previsione d’indennizzo, la P.A., nel reiterare tali vincoli, è tenuta a prevedere il relativo indennizzo, con conseguente illegittimità del provvedimento con cui questi ultimi sono reiterati, nella parte in cui si omette la previsione dell'indennizzo.
13. Cfr. Corte europ. diritti uomo, sez. II, 2 agosto 2001 n. 377109/97, Elia s.r.l. c. Governo italiano.
14. E questo fenomeno s’accentua vieppiù nella proprietà urbana, dove si scaricano le convergenti tensio-ni del consumo di territorio naturale e dell’organizzazione dei modi d’appropriazione di tali beni scarsi e non facilmente riproducibili. D’altronde, l’art. 1 del Prot. addizionale n. 1 alla Conv. europ. dei diritti dell’uomo prevede espressamente la salvezza delle leggi nazionali per disciplinare l’uso dei beni privati in modo con-forme all’interesse generale, consentendo così la potestà conformativa su questi ultimi.
15. Pertanto, tra un modello della proprietà di tipo conformativo (che avrebbe demandato alla scelta, pra-ticamente libera, del pubblico potere il conferimento, mediante un provvedimento di concessione additivo di facoltà di per sé non pertinenti al diritto, di possibilità edificatorie agli immobili sui quali quella scelta fosse caduta) e un modello della proprietà cui è inerente la facoltà di edificare salvo particolari vincoli di durata limitata (che implica una concezione del PRG come un piano costituito essenzialmente da vincoli), è il se-condo quello che più corrisponde ai principi della Costituzione repubblicana e che ha trovato più larga appli-cazione nella prassi.
16. Giurisprudenza consolidata: cfr., per tutti, Cons. St., sez. IV, 17 aprile 2003 n. 2015, in Rass. Cons. St. 2003, I, 961; id., 24 febbraio 2004 n. 745, in www. Giustizia-amministrativa.it, secondo cui la P.A. ha l’ obbligo di provvedere sulla diffida del privato proprietario, con conseguente illegittimità del silenzio serbato sulla stessa, giacché la decadenza dei vincoli urbanistici che comportano l’inedificabilità assoluta obbliga a procedere alla nuova pianificazione dell’area rimasta priva di disciplina urbanistica.
17. Giurisprudenza consolidata: cfr., da ultimo, Cons. St., sez. V, 2 ottobre 2002 n. 5178, in Rass. Cons. St. 2002, I, 2107; id., sez. IV, 23 novembre 2002 n. 6442, ivi, 3540; id., 18 marzo 2003 n. 1443, ivi, 2003, I, 668. 18. Cfr. Cons. St., ad. gen., 29 marzo 2001 n. 4/2001, in Rass. Cons. St. 2001, I, 1890.
19. Il vincolo in parola si correla anche ai procedimenti finalizzati alla progettazione delle opere pubbli-che, tant’è che il Dolg 327/2001 impone alla P.A. d’approvarne, entro cinque anni dalla sua apposizione, il progetto definitivo, che equivale a dichiarazione di pubblica utilità.
20. Cfr. l’art. 11, c. 3 del Dlg 327/2001, che disciplina l’avviso d’avvio del procedimento del predetto programma triennale, nel caso d’inserzione in esso dell’opera, con ciò affermandosi la possibilità d’apporre vincoli fuori dallo strumento urbanistico e, quindi, in un momento successivo e distinto, come, per altri versi, si ha nei restanti casi ex art. 11 per i quali è obbligatoria la comunicazione d’avvio ex art. 7 della l. 7 agosto 1990 n. 241.
21. Nel senso che detto vincolo si pone, rispetto alle scelte urbanistiche di piano, come compimento di un’ attività ulteriore, connessa alla programmazione ed alla realizzazione di opere pubbliche, nella misura in cui consente alla P.A. un certo lasso di tempo (e, del pari, l’impegna), a progettare ed a realizzare l'opera previ-sta. Tuttavia, i procedimenti pianificatori, ablativi e di programmazione delle opere pubbliche (e le rispettive funzioni) possono sì essere esaminati partitamente, ma, in realtà, sono aspetti dell’unica fenomenologia del governo del territorio: cfr., per tutti, CHITI, I rapporti tra espropriazioni e strumenti urbanistici: un itinera-rio giurisprudenziale, in AA.VV., Scritti in onore di M.S. Giannini, Milano, 1998, I, spec. 196 ss.; CARAN-TA, Espropriazione per p.u., cit., 407.
22. La temporanea inedificabilità dell'area, in virtù del vincolo preordinato all'esproprio, si giustifica solo se esso e l’opera che lo riguarda siano individuati nello strumento urbanistico, ché soltanto così il privato proprietario ha la garanzia, fin dal momento dell'imposizione del vincolo, che il sacrificio impostogli, in vista dell’effettiva ablazione e del pagamento dell’indennità, sia contenuto entro termini certi e prevedibili, non diversamente dal caso in cui sia egli stesso intenda realizzarla ed attuarla anche su sua iniziativa, mercé anche strumenti di convenzionamento, secondo un modello che C. cost. n. 179 del 1999 considerò compatibile con il contenuto minimo della proprietà privata.
23. Fin da C. cost., n. 179 del 1999, l'obbligo specifico d’indennizzo sorge una volta superato il primo pe-riodo d’ordinaria durata temporanea (a sua volta preceduto da un periodo di regime di salvaguardia) del vin-colo (o di proroga ex lege in regime transitorio), come determinata dal legislatore entro limiti non irragione-voli, essendo ciò l’indice della normale sopportabilità del peso gravante in modo particolare sul singolo, qua-lora non sia intervenuta l'espropriazione o non siano stati approvati i piani attuativi, restando NON indenniz-zabili i vincoli posti a carico di intere categorie di beni, tra cui i vincoli urbanistici di tipo conformativo ed i vincoli paesistici. Pertanto, i vincoli, cui s'applica il principio della decadenza quinquennale ex art. 2 della l. 1187/1968 e che ora soggiacciono ai principi di cui agli artt. 9 e ss. e 39 del Dlg 327/2001, sono solo quelli incidenti su beni ben precisi, assoggettandoli ad una destinazione ablatoria (vincoli preordinati all'espropria-zione), oppure ad una che ne comporti l'inedificabilità e, dunque, svuotano il contenuto del diritto di proprie-tà, incidendo sul godimento del bene, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale o da diminuirne in modo significativo il suo valore di scambio (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, n. 2015 del 2003, cit.). Non costituisce allora vincolo indennizzabile la previsione d'una determinata tipologia urbanisti-ca, essendo una prescrizione diretta non all'inedificabilità o all'espropriazione, bensì a regolare concretamente l'attività edilizia e, perciò, inerendo alla potestà conformativa propria dello strumento urbanistico, vigente a tempo indeterminato (cfr. Cons. St., sez. V, 6 ottobre 2000 n. 5326, in Rass. Cons. St., 2000, I, 2153); oppure la destinazione di zona che, p.es., imponga un certo tipo d’attività edificatoria (id., sez. IV, 17 dicembre 2003 n. 8290, ivi, 2003, I, 2802; id., sez. V, 20 gennaio 2004 n. 148, ivi, 2004, I, 64).
24. Si tratta anzitutto della ben nota C. cost., 29 maggio 1968 n. 55, in Rass. Cons. St. 1968, II, 407, ove s’affermò che la garanzia della proprietà privata è, nel sistema posto dagli artt. 41/44 Cost., condizionata alla subordinazione a fini dichiarati, ora d’utilità sociale, ora di funzione sociale, ora di equi rapporti sociali, ora d'interesse ed utilità generale, con maggior ampiezza e vigore di quanto fu, a suo tempo, stabilito negli artt. 832 e 845 c.c. e secondo il concetto sempre più significativo di solidarietà sociale, che esclude la possibilità d'intendere il diritto di proprietà a guisa di dominio assoluto ed illimitato sui beni propri, dovendosi invece ritenerlo caratterizzato dall'attitudine di essere sottoposto nel suo contenuto, ad un regime che la Costituzione lascia al legislatore di determinare. Tuttavia, se è concesso a quest’ultimo d’escludere la proprietà privata di certe categorie di beni, come può imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazioni in via generale, oppure autorizzare imposizioni a titolo particolare con diversa graduazione e più o meno accentuata restri-zione delle facoltà di godimento e di disposizione, ciò non vuol dire che dette imposizioni possano mai ec-cedere, senza indennizzo, quella portata al di là della quale il sacrificio imposto venga ad incidere sul bene, oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale, nel qual caso la limitazione assume carattere espropriativo e, come tale, va indennizzata. Successivamente, C. cost., 30 gennaio 1980 n. 5, in Giur. it. 1981, I, 1, 208, af-fermò tra l’altro l'illegittimità dell'art. 16, commi V, VI e VII della l. 22 ottobre 1971 n. 865 (come modifica-to dall'art. 14 della l. 10/1977), che, adottando il valore agricolo medio come criterio per l'indennità di espro-prio, prescindeva dalle caratteristiche del bene da espropriare, non dava un serio ristoro al sacrificio così im-posto e creava irragionevoli differenze tra situazioni sostanzialmente omogenee; cfr. altresì CARANTA, Op. ult. cit., 425/426.
25. Sulla natura e la qualità dell’indennizzo, cfr. C. cost., 25 luglio 2000 n. 351 in Giur. cost. 2000, 2559, che ha dichiarato l’infondatezza della q.l.c. dell'art. 16, c. 1 del Dlg 30 dicembre 1992 n. 504, laddove, nell’ ancorare il valore dell’indennità, in caso d’espropriazione di area fabbricabile, all’importo pari al valore in-dicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata dall'espropriato ai fini ICI (qualora il valore dichiarato risulti inferiore all'indennità d’esproprio determinata secondo i criteri stabiliti dalle norme vigenti), in quanto tale metodo di calcolo risulta tutt'altro che manifestamente irragionevole o palesemente arbitrario, risolven-dosi, attraverso un giusto equilibrio tra mezzo impiegato e scopo perseguito, nel rafforzamento indiretto del-l'adempimento degli obblighi tributari e nell’incentivo a lealtà, correttezza e chiarezza di rapporti tra cittadino e P.A. sia nell'adempimento del dovere di concorrere alle spese pubbliche ex at. 53 Cost., sia nel partecipare alla determinazione del valore di detta indennità.
26. A seconda, cioè, che questi abbia, o meno, la possibilità, i mezzi e le capacità di sfruttare in modo ot-timale economicamente, se del caso in accordo con la P.A., il bene soggetto a vincolo, non essendo conforme al principio costituzionale d’imparzialità ed economicità dell’azione amministrativa non tener conto di situa-zioni d’oggettiva “debolezza” d’uno, piuttosto che d’un altro proprietario.
27. Cfr. CARANTA, Op. cit. loc. ult. cit., spec. nota (161). v 28. Ancora di recente, la giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. IV, 7 novembre 2001 n. 5721. in Rass. Cons. St. 2001, I, 2439; id., sez. V, 2 aprile 2002 n. 1810, ivi, 2002, I, 720; id., sez. IV, 10 dicembre 2003 n. 8146, ivi, 2003, I, 2750) la valutazione dell’idoneità di un’area a soddisfare, con riguardo alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici costituisce un potere di scelta (quindi, latamente discrezionale: cfr. anche Cons. St., sez. IV, 21 giugno 2001 n. 3341, ivi 2001, I, 1403), di per sé non suscettibile di determinare situazioni di disparità di trattamento tra i proprietari di fondi diversi, non foss’altro per la differente ubicazione di questi ultimi, che implica per ciascuno di essi un’autonoma e singolare valutazione da parte dell’ente pianificatore.
29. Cfr. Cons. St., sez. IV, 17 aprile 2003 n. 2017, in Rass. Cons. St. 2003, I, 962; id., 6 ottobre 2003 n. 5869, ivi, 2113.
30. Cfr. Cons. St., sez. IV, n. 3341/2001 cit., e id., 25 luglio 2001 n. 4077, in Rass. Cons. St. 2001, I, 1705, nonché SALVIA – TERESI, Diritto urbanistico, Padova, 1992, 79, anche se MORBIDELLI, Pianifi-cazione urbanistica, Enc. Giur. Treccani, XXIII, Roma, 1990, ad voc., 23 ss., reputa che il sindacato giuri-sdizionale sulla razionalità e sulla coerenza delle scelte operate dal piano è tra i mezzi più efficaci che l'ordinamento offre per limitare ex ante l’altrimenti eccessiva discrezionalità pianificatorie.
31. Cfr. così MAZZAROLLI, Piano regolatore generale, in Dig. disc. pubbl., XI, Torino, 1996, 222 ss., spec. 223, 225, secondo cui detto principio è certo da condividere, pur nella consapevolezza che manca una disciplina, atta ad assicurarne concretamente l'attuazione ed a far sì che i titolari degli interessi coinvolti ab-biano mezzi idonei per contestare il modo con cui la loro ponderazione è stata compiuta, o per costringere la P.A. ad effettuarla, ove non l'abbia fatto, anche se l’A. invoca «… una lettura non preconcetta dell'art. 42 Cost., porta per contro a ritenere che esso vincoli il legislatore ordinario a dettare una disciplina che assicuri in concreto al diritto di proprietà privata, riconoscimento e garanzia...» Contra, MORBIDELLI, Op. loc. cit.
32. Si tratta di un principio immanente nell’ordinamento, sotteso a quelli di buon andamento, imparzialità ed economicità dell’azione amministrativa, in soggetta materia ribadito dall’art. 2, c. 2 del Dlg 327/2001.
33. Cfr. ancora MAZZAROLLI, Op. cit., 216 ss., il quale critica l’impostazione di PICOZZA, Il piano regolatore generale urbanistico, Padova, 1983, 53 ss., spec. 56, ma quest’ultimo A. ha una visione del potere conformativo, insito nella pianificazione, meno massimalista di quanto possa sembrare prima facie. D’altra parte, per Cons. St., sez. II, 12 maggio 1999 n. 87, i vincoli propri della zonizzazione costituiscono la manife-stazione della potestà conformativa della P.A. e non già di quella espropriativa, onde le previsioni di piano comportano non vincoli per la proprietà privata destinati a decadere oltre un certo termine d’efficacia, ma soltanto un modo predefinito di fruizione concreta del jus aedificandi.
34. Cfr., per tutti, Cons. St., sez. IV, 30 giugno 1998 n. 998, in Rass. Cons. St. 1998, I, 843, secondo cui, nell’àmbito delle destinazioni previste dal PRG, la zonizzazione c.d. infrastrutturale o per servizi mira a dota-re le varie zone di infrastrutture proporzionate all'entità ed alla destinazione delle costruzioni da realizzare; la c.d. zonizzazione “funzionale” detta invece le funzioni che si devono svolgere nelle varie parti del territorio, dettando sia le caratteristiche fisiche degli immobili in funzione dei diversi usi consentiti, sia anche gli usi di questi, indipendentemente da tali caratteristiche, laddove specifici usi non si rendano necessari per la peculia-re conformazione fisica dell'immobile.
35. Così Cons. St., sez. IV, 25 agosto 2003 n. 4812, in Foro amm.- CDS 2003, 2229.
36. Così Cons. St., sez. V, 7 agosto 1996 n. 881, in Foro amm. 1996, 2286; id., 1° aprile 1997 n. 314, ivi, 1997, 1077.
37. Cfr. Cons. St., sez. V, 6 ottobre 2000 n. 5326, in Foro amm. 2000, 3154 e id., 3 gennaio 2001 n. 3, ivi 2001, 47, secondo cui costituisce non già un vincolo preordinato all'esproprio o d'inedificabilità, come tale soggetto a decadenza quinquennale a’sensi dell'art. 2 della l. 19 novembre 1968 n. 1187, bensì mera destina-zione di zona ad un certo tipo d'attività pianificatoria la prescrizione dello strumento urbanistico con cui, in una data area, non è permessa la costruzione di edifici in tutto o in parte per civile abitazione, in quanto tale regola non svuota il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene (tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale o da diminuirne in modo significativo il suo valore di scambio), ma serve solo ad indirizzare l'uso edificatorio del bene secondo lo scopo voluto dal piano stesso per quella determinata zona.
38. Cass., sez. un., 23 aprile 2001 n. 173, in Riv. giur. edilizia 2002, I, 350 (con nota di DALLARI), fa presente che le prescrizioni ed i vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello, influenti, di re-gola, su tale qualificazione per il contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla funzione di definire, per zone ed in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale , possono, in via eccezionale, avere anche portata e contenuto direttamente ablatori, ove si tratti di vincoli par-ticolari, incidenti su beni determinati in funzione di localizzazione puntuale o “lenticolare” dell'opera pubbli-ca, implicante di per sé la necessaria traslazione di quei beni all'ente pubblico. A ciò fa eco Cass., sez. I, 7 dicembre 2001 n. 15519, in Giust. civ. Mass. 2001, 2115, secondo cui, assodato che il PRG contiene di rego-la il programma generale di sviluppo urbanistico e che le sue previsioni, necessariamente generiche son con-dizionate dalle caratteristiche del territorio comunale, la destinazione di parti di questo a determinati usi, pur preludendo all’ablazione dei suoli necessari, è di per sé estranea alla vicenda espropriativa, pur non potendosi escludere che, in particolari casi, la destinazione di singole aree, in genere rimessa agli strumenti attuativi, sia direttamente indicata dal PRG stesso, con conseguente vincolo d’inedificabilità il quale non implica necessa-riamente un vincolo preordinato all’esproprio, a meno che tale destinazione (nella specie, la rete stradale, quand’essa è all’interno ed a servizio delle singole zone, a’sensi dell’art. 13 della l. 1150/1942) non configuri già di per sé sola una localizzazione su beni specifici di siffatta funzione, come tale riconducibile ad un vin-colo imposto a titolo particolare, a carattere espropriativo. 39. Foss’anche per l’imposizione, di natura effettivamente ablatoria a’sensi dell'art. 25 della l. 1150/1942, da parte del PRG, con riferimento ad una singola area edificabile, d’un indice di fabbricabilità diverso ed in-feriore rispetto a quello fissato in via generale per la medesima zona omogenea.
40. Si pensi alla vicenda del c.d. “verde privato” ex art. 7, II c., n. 5 della l. 1150/1942, ove i Comuni una ne pensano e cento ne fanno. P. es., è illegittima (ma diremmo meglio, è un vero e proprio vincolo ablatorio) la riclassificazione a verde privato di un'area rientrante, in precedenza, in zona residenziale, motivata con il richiamo all'esigenza di evitare l'esagerata espansione della possibilità edificatoria, qualora tale scelta sia ac-compagnata da una riclassificazione inversa, nel senso cioè dell’edificabilità di aree contigue, posto che, se si vuole ridurre la superficie complessivamente edificabile, e non semplicemente localizzarla diversamente, lo scambio di cubatura tra aree finitime è sintomo di azione incoerente e verosimilmente sviata (TAR Veneto, sez. I, 10 settembre 2002 n. 5271, in Foro Amm. – TAR 2002, 2814). Cfr., altresì, Cons. St., sez. IV, 28 set-tembre 1998 n. 1226, in Riv giur. edilizia 1999, I, 492, che reputa illegittima, in assenza di puntuale e con-grua motivazione, la riclassificazione d'ufficio, allo scopo di tutela paesaggistica ed ambientale, di un'area originariamente ricadente in zona destinata a residenza rada e verde privato, con un modesto indice di fabbri-cazione, in zona agricola, se si tien conto che la nuova destinazione non solo non preclude qualsivoglia attivi-tà edilizia ma, al contrario, consente anche la realizzazione di manufatti ed attrezzature produttive.
41. Cfr., per tutti, Cons. St., sez. V, 13 dicembre 1999 n. 2107, in Rass. Cons. St. 1999, I, 2115.
42. Cfr. Cons. St., sez. IV, 8 febbraio 1999 n. 127, in Rass. Cons. St. 1999, I, 147; id., sez. V, n. 5326/ 2000, cit., secondo cui non costituisce vincolo di tale specie e, quindi, non è soggetto a decadenza la previ-sione d'una determinata tipologia urbanistica, essendo una prescrizione diretta non all'inedificabilità o all'e-spropriazione, bensì a regolare concretamente l'attività edilizia, in quanto inerente alla potestà onformativa propria dello strumento urbanistico e, come tale, a tempo indeterminato.
43. Cfr., C. cost., 29 aprile 1982 n. 82, in Rass. Cons. St. 1982, II, 1324. Ad essa ha fatto eco anzitutto C. cost., 29 dicembre 1982 n. 239, ivi, 1482, secondo cui i vincoli urbanistici e le misure di salvaguardia devono essere temporanei, ma non vale ad escludere la temporaneità il fatto che i termini siano prorogati, salvo i casi di proroghe irrazionalmente disposte, che la vanifichino in concreto. Cfr. altresì C. cost., 29 ottobre 1985 n. 247, in Giur. cost. 1985, I,1995, secondo cui è manifestamente infondata, in riferimento all’art. 42, II c., Cost., la q.l.c. degli artt. 7 e 40 della l. 1150/1942, nella parte in cui prevedono l'imposizione di vincoli di na-tura sostanzialmente espropriativa alla proprietà privata senza indennizzo, né prefissione di durata, in quanto il Giudice delle leggi ha ritenuto, tra l’altro, che la l. 1187/1968, a differenza delle successive norme di pro-roga, espressamente dotate d’efficacia temporanea, ha carattere permanente, con la conseguente perdurante operatività del termine quinquennale di decadenza del vincolo.
44. Cfr., per tutti, Cons. St., sez. IV, 22 febbraio 1994 n. 159, in Foro amm. 1994, 374; 3 ottobre 2001 n. 5207, in Rass. Cons. St. 2001, I, 2246. 45. Arg. ex Cons. St., sez. IV, 25 luglio 2001 n. 4077, in Rass. Cons. St. 2001, I, 1705, che impone una motivazione vieppiù stringente, quante più volte il vincolo è reiterato.
46. Arg ex Cons. St., sez. IV, 17 luglio 2002 n. 3999, in Foro amm. – CDS 2002, 1658, sull’obbligo del Comune a procedere alla nuova pianificazione dell'area rimasta priva di disciplina urbanistica, da assolvere . attraverso sia una variante specifica, sia una variante generale, che sono gli unici strumenti che consentano alla P.A. di verificare la persistente compatibilità delle destinazioni già impresse ad aree situate nelle zone più diverse del territorio comunale, rispetto ai principi informatori della vigente disciplina di piano regolatore e alle nuove esigenze di pubblico interesse.
47. Correlativo al principio di dannosità sono quelli, in capo alla P.A., di commisurare la reiterazione alla ponderata valutazione costi/benefici della ribadita localizzazione con la quantità di sacrificio imposto al pri-vato e, in capo a quest’ultimo, dell’onere di provare la deminutio di facoltà e di utilitates derivante dall'appo-sizione del vincolo de quo, rispetto, come afferma C. cost. n. 179 del 1999, al mancato uso normale del bene, o alla riduzione dell’utilizzazione, oppure ancora alla diminuzione del prezzo, all’uopo facendo riferimento alla situazione anteatta alla pianificazione. 48. A differenza dei beni immobili aventi valore paesistico – ambientale, che non sono inquadrabili negli schemi dell'espropriazione, dei vincoli indennizzabili e dei termini di durata; nonché di quelli per la cui edifi-cazione occorre la previa approvazione di uno strumento urbanistico attuativo di secondo livello: cfr. Cons. St., sez. V, 6 ottobre 2000 n. 5327, in Riv. giur. ed. 2001, I, 100.
49. I limiti non ablatori, normalmente posti nei regolamenti urbanistici o nella predetta pianificazione ur-banistica, nonché le relative norme tecniche (riguardanti altezza, cubatura, superficie coperta, distanze, zone di rispetto, indici di fabbricabilità, limiti e rapporti per zone omogenee, ecc.) sono connaturali alla proprietà, essendo modi d’essere in concreto del jus aedificandi, a sua volta facoltà dominicale vera e propria, ancorché conformata dalla potestà pianificatoria. Da ciò discende che i vincoli di destinazione imposti dal PRG per at-trezzature e servizi, realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua pur se accompagnati da strumenti convenzionali tra i privati e la P.A., sfuggono allo schema ablatorio, con le connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita.
50. Non basta predicare che l’apposizione del vincolo sia giustificata sul piano della programmazione dell’opera realizzanda, in quanto ciò che rileva non è tanto l'attualità dell’interesse pubblico al mantenimento del vincolo stesso elemento, questo, necessario e doveroso per la legittimità della sua reiterazione, quan-to, piuttosto, quest’ultima assume di per sé un carattere patologico per la semplice assenza della previsione di un indennizzo quando, pur se giustificata, sia indefinita (magari attraverso rinnovi ripetuti), oppure quando il limite temporale sia indeterminato e quindi irragionevole, fermo, ovviamente, restando che l'obbligo d'inden-nizzo sorge soltanto una volta trascorso il (tollerabile) primo periodo quinquennale, ritenuto dall’ordinamento idoneo a comporre il conflitto di interessi tra P.A. e privato proprietario.
51. Ossia l’AGO, che a’sensi dell’art. 53 del Dlg 327/2001 conosce anche dell’an debeatur, sul quantum essendo già competente in virtù dell’art. 34, u.c. del Dlg 80/1998, nel testo novellato dalla l. 205/2000.
52. Cfr., per tutti, Cons. St., ad. plen., n. 24/1999, cit.; id., sez. IV, 26 settembre 2001 n. 5047, in Rass. Cons. St. 2001, I, 2149.