T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE I - Sentenza 12 gennaio 2010 n. 21 Corrado Allegretta - Presidente, Savio Picone - Estensore Chiechi (avv.ti F. Racanelli e S. Piemonte) c. Commissione Tributaria Regionale per la Puglia (Avv. Stato), Ministero dell'Economia e delle Finanze (Avv. Stato), Bruno (avv.ti A. Farachi e N. Fiore), Carella (n.c.), Fusco (n.c.).

1. Pubblica amministrazione - Commissioni tributarie - Presidente vicario - Poteri - Art.2 comma 2, d.lg. n.545 del 1992 - Interpretazione.

2. Pubblica amministrazione - Garante del contribuente - Componenti - Nomina - Art.13 comma 3, l. n.212 del 2000 - Interpretazione.

3. Pubblica amministrazione - Garante del contribuente - Componenti - Nomina - Atto di alta amministrazione o politico - Esclusione - Comunicazione di avvio del procedimento ai membri uscenti e preavviso di rigetto della domanda di conferma - Garanzie - Non si applicano.

1. L'art. 2 comma 2, d.lg. 31 dicembre 1992 n. 545, non circoscrive affatto l'ampiezza dei poteri del Presidente vicario delle commissioni tributarie all'ordinaria amministrazione, ma intende viceversa assicurare la piena continuità delle funzioni presidenziali, senza esclusioni oggettive; infatti, proprio il generale principio di continuità dell'azione amministrativa comporta che, nell'ipotesi di impossibilità di esercizio delle funzioni da parte del soggetto preposto ad un ente pubblico, allorché specifiche disposizioni di legge ovvero statutarie prevedano la figura del vicario, quest'ultimo, ove si verifichino le condizioni previste, è legittimato ad esercitare tutte le attribuzioni proprie del sostituito, senza necessità di apposita delega.

2. In tema di nomina dei componenti del Garante del contribuente, l'art.13 comma 3, l. 27 luglio 2000 n.212, non può essere letto nel senso che la rinnovazione risulta vincolata all'accertamento dei requisiti della professionalità, della produttività e dell'attività già svolta (nel senso, cioè, che, se vengono riscontrati positivamente quelle condizioni l'incarico deve essere rinnovato), dovendo essere, al contrario, interpretato nel senso che il favorevole apprezzamento dei suddetti indici consente, ma non impone, la conferma della nomina, sicché la codificazione dei criteri valutativi sopra indicati serve, in sostanza, a condizionare la possibilità di rinnovo, legittimandola solo nell'ipotesi del loro positivo apprezzamento, ma non vincola gli esiti della scelta della conferma.

3. Sebbene l'atto di nomina dell'Ufficio del Garante del contribuente sia pienamente sindacabile dal giudice amministrativo e non possa essere assimilato agli atti di alta amministrazione ovvero agli atti di natura politica, deve tuttavia ritenersi che esso non scaturisca da un procedimento ad istanza di parte e che non debba essere necessariamente preceduto da formale comunicazione di avvio del procedimento ai membri uscenti, né dal preavviso di rigetto della domanda di conferma.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA ex artt. 21 e 26 della legge n. 1034 del 1971 e successive modifiche e integrazioni, sul ricorso numero di registro generale 1220 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da Nicola Chiechi, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Racanelli e Simona Piemonte, con domicilio eletto presso il primo in Bari, corso Cavour, 60; contro Commissione Tributaria Regionale per la Puglia e Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliata in Bari, via Melo, 97; nei confronti di Michele Bruno, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Farachi e Nicola Fiore, con domicilio eletto presso il primo in Bari, corso Vittorio Emanuele, 60; Vito Carella e Nicola Fusco, non costituiti; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, - del decreto n. 37/P/2009 emesso dal dott. Vincenzo Nardi, in qualità di Presidente facente funzioni della Commissione Tributaria Regionale per la Puglia, in data 11 maggio 2009, con il quale è stato nominato il nuovo Ufficio del Garante del Contribuente della Puglia, per il quadriennio 19.5.2009 - 19.5.2013; - del provvedimento implicito di diniego alla istanza di conferma presentata dal dott. Nicola Chiechi in data 10.2.2009 e di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale anche se non conosciuto; Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Commissione Tributaria Regionale della Puglia e del Ministero dell'Economia e delle Finanze; Visto l'atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto da Michele Bruno; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Francesco Racanelli, Nicola Scattarelli, Antonio Farachi, Nicola Fiore; Avvisate le stesse parti ai sensi dell'art. 21, decimo comma, della legge n. 1034 del 1971, introdotto dalla legge n. 205 del 2000; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Il ricorrente Nicola Chiechi, dottore commercialista in pensione ed ex dirigente dell'Amministrazione finanziaria a riposo dal 5 luglio 2000, impugna il decreto del Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia n. 37/P/2009, adottato in data 11 maggio 2009, con cui sono stati nominati per il quadriennio 19 maggio 2009 - 19 maggio 2013 i componenti dell'Ufficio Garante del Contribuente per la Regione Puglia (del quale egli ha fatto parte a far data dal 18 maggio 2001, per i due quadrienni precedenti). Con il ricorso originario, deduce dodici distinti motivi di censura così riassumibili: - incompetenza e violazione dell'art. 2, secondo comma, del d. lgs. 31 dicembre 1992 n. 545, nonché delle direttive del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria n. 5/2000 e n. 4/2005; - violazione dell'art. 97 della Costituzione per mancata astensione in situazione di incompatibilità; - violazione degli artt. 1, 3, 7, 10 e 10-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241; - violazione plurima dell'art. 13 della legge 27 luglio 2000 n. 212; - eccesso di potere sotto molteplici profili, per difetto di istruttoria e di motivazione, erronea presupposizione, travisamento dei fatti, contraddittorietà, disparità di trattamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, sviamento. Con motivi aggiunti notificati in corso di causa, lamenta inoltre la violazione dell'art. 13, secondo comma, della legge n. 212 del 2000 in relazione alla nomina di Michele Bruno, che non sarebbe stato designato nell'ambito della terna proposta dalla Direzione Regionale della Puglia. L'Amministrazione intimata ha depositato documentazione ed un atto di costituzione formale, con il quale chiede genericamente il rigetto del gravame. Con ordinanza n. 628 in data 8 ottobre 2009, questa Sezione ha parzialmente accolto l'istanza cautelare, ritenendo di ravvisare ".la violazione dell'art. 13, secondo comma, della legge n. 212 del 2000, poiché il dott. Michele Bruno non è stato designato nell'ambito della terna proposta dalla Direzione Regionale della Puglia, così come prescritto dalla norma richiamata". Il controinteressato Michele Bruno si è successivamente costituito in giudizio ed ha notificato ricorso incidentale, con il quale chiede l'annullamento del provvedimento impugnato in via principale da Nicola Chiechi ed inoltre: - della nota del 10 febbraio 2009 proveniente dalla Segreteria del Garante del Contribuente per la Regione Puglia e delle istanze del 6 febbraio 2009, 2 aprile 2009 e 11 maggio 2009 a firma del ricorrente Nicola Chiechi; - delle note del 23 febbraio 2009 e del 4 maggio 2009 a firma del Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia; - delle note del 9 marzo 2009 e del 19 marzo 2009 a firma del Direttore Regionale dell'Agenzia delle Entrate della Puglia; - delle note del 27 marzo 2009 e del 3 aprile 2009 a firma del Direttore dell'Agenzia delle Entrate - Direzione Centrale Normativa e Contenzioso. Avverso i predetti atti deduce violazione dell'art. 13 della legge 27 luglio 2000 n. 212 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento, erronea presupposizione e contraddittorietà. Il ricorrente incidentale chiede altresì la revoca, per fatti sopravvenuti, dell'ordinanza cautelare n. 628/2009. I difensori delle parti hanno depositato memorie in prossimità della camera di consiglio del 16 dicembre 2009, nella quale la causa è stata trattenuta per la decisione in forma semplificata. DIRITTO 1. Nicola Chiechi, dottore commercialista in pensione ed ex dirigente dell'Amministrazione finanziaria a riposo dal 5 luglio 2000, impugna il decreto del Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia n. 37/P/2009, adottato in data 11 maggio 2009, con cui sono stati nominati per il quadriennio 19 maggio 2009 - 19 maggio 2013 i componenti dell'Ufficio Garante del Contribuente per la Regione Puglia (del quale egli ha fatto parte a far data dal 18 maggio 2001, per i due quadrienni precedenti). 2. Per motivi di ordine logico, deve essere esaminato prioritariamente il motivo con cui il ricorrente afferma che l'atto di nomina sarebbe radicalmente viziato da incompetenza e violazione dell'art. 2, secondo comma, del d. lgs. 31 dicembre 1992 n. 545 e delle direttive del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria n. 5/2000 e n. 4/2005. Secondo la tesi del ricorrente, il Presidente facente funzioni della Commissione Tributaria Regionale, Vincenzo Nardi, avrebbe dovuto astenersi dall'effettuare la nomina dei nuovi membri del Garante, atto che eccederebbe l'ordinaria amministrazione e che sarebbe riservato alla competenza esclusiva del Presidente titolare, investito delle relative funzioni (in questo senso le risoluzioni n. 5/2000 e n. 4/2005 del Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria). Il motivo è infondato. Va in primo luogo rilevato che lo stesso organo di autogoverno della giustizia tributaria ha mutato il proprio avviso e, con la successiva risoluzione n. 5/2006, ha affermato che la nomina dei componenti dell'Ufficio del Garante rientra tra i poteri del Presidente vicario della Commissione Tributaria Regionale, così conformandosi alle indicazioni della giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. I, 2 marzo 2006 n. 2546, alla cui ampia motivazione si rinvia). Nella fattispecie, il Presidente supplente Vincenzo Nardi ha ricoperto la carica per ben nove mesi (dal novembre 2008 all'agosto 2009) ed ha legittimamente effettuato la nomina, scongiurando l'eventualità che l'Ufficio del Garante rimanesse spoglio fino all'insediamento del Presidente titolare. A tanto era legittimato secondo il disposto dell'art. 2, secondo comma, del d. lgs. 31 dicembre 1992 n. 545, in base al quale il Presidente della Commissione Tributaria, in caso di assenza o di impedimento, è sostituito "nelle funzioni non giurisdizionali" dal Presidente di sezione con maggiore anzianità. La norma, ad una piana interpretazione letterale, non circoscrive affatto l'ampiezza dei poteri del Presidente vicario all'ordinaria amministrazione, ma intende viceversa assicurare la piena continuità delle funzioni presidenziali, senza esclusioni oggettive. Infatti, proprio il generale principio di continuità dell'azione amministrativa comporta che, nell'ipotesi di impossibilità di esercizio delle funzioni da parte del soggetti preposto ad un ente pubblico, allorché specifiche disposizioni di legge ovvero statutarie prevedano la figura del vicario, quest'ultimo, ove si verifichino le condizioni previste, è legittimato ad esercitare tutte le attribuzioni proprie del sostituito, senza necessità di apposita delega (così Cass. Civ., sez. I, 29 settembre 2000 n. 12919). Da quanto detto discende l'infondatezza del motivo. 3. Del pari infondata è la censura con la quale il ricorrente contesta la mancata astensione del Presidente Vincenzo Nardi, nonostante l'asserita incompatibilità derivante dall'amicizia di quest'ultimo con Domenico Ciavarella (Presidente uscente dell'Ufficio del Garante, anch'egli non confermato nella carica). In disparte il fatto che il ricorrente non chiarisce in quale modo la propria mancata conferma sarebbe stata influenzata dall'amicizia tra Nardi e Ciavarella (tanto più che neppure quest'ultimo è stato nominato), rileva il Collegio che la lettera inviata il 13 maggio 2009 da Nardi a Ciavarella appare nulla di più che una cortese comunicazione della decisione già assunta (il mancato rinnovo nella carica presidenziale) e non è di per sé idonea a configurare situazioni di incompatibilità giuridicamente rilevanti. Donde l'infondatezza del motivo. 4. Le restanti censure introdotte con il ricorso principale possono essere affrontate unitariamente e si rivelano infondate. Il provvedimento impugnato è congruamente motivato in ordine alla mancata rinnovazione dei componenti uscenti ed è immune dai vizi denunciati dal ricorrente. Giova richiamare la decisione con cui la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha ben chiarito i caratteri dell'atto di nomina dell'Ufficio del Garante e, in particolare, la facoltà di rinnovo riconosciuta dalla legge (si veda Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2006 n. 7589). L'art. 13, terzo comma, della legge n. 212 del 2000 non può essere letto nel senso, voluto dall'odierno ricorrente, che la rinnovazione risulta vincolata all'accertamento dei requisiti della professionalità, della produttività e dell'attività già svolta (nel senso, cioè, che, se vengono riscontrati positivamente quelle condizioni l'incarico deve essere rinnovato). Al contrario, la norma deve essere interpretata nel senso che il favorevole apprezzamento dei suddetti indici consente, ma non impone, la conferma della nomina. La codificazione dei criteri valutativi sopra indicati serve, in sostanza, a condizionare la possibilità di rinnovo, legittimandola solo nell'ipotesi del loro positivo apprezzamento, ma non vincola gli esiti della scelta della conferma. A fronte, dunque, del positivo accertamento di quei requisiti, il Presidente della Commissione Tributaria può legittimamente provvedere alla rinnovazione, ma non è obbligato a determinarsi in quel senso, conservando un ampio margine di discrezionalità nell'esercizio della scelta della conferma dei membri in scadenza. Secondo il precedente citato, tale interpretazione risulta corretta, oltre che in base ad una lettura finalistica della norma (che postula il libero apprezzamento delle esigenze di funzionalità dell'ufficio), anche in base alla lettera della disposizione, laddove recita che "l'incarico.è rinnovabile tenendo presenti professionalità, produttività ed attività già svolta", così rivelando la palese volontà del legislatore di assegnare un carattere facoltativo alla conferma dei membri in scadenza e di ancorare la sola possibilità di esercizio della predetta facoltà al positivo apprezzamento dei requisiti soggettivi che lo legittimano. La scelta controversa, pur essendo vincolata dalla legge nel duplice senso dell'elencazione delle categorie professionali dalle quali attingere la selezione dei componenti e della codificazione dei requisiti che consentono il rinnovo, resta, per i profili diversi, ampiamente discrezionale e, come tale, soggetta ai soli limiti immanenti al corretto uso delle potestà di nomina; la posizione soggettiva dei componenti in scadenza va perciò qualificata come di interesse legittimo. Nella fattispecie, la decisione del mancato rinnovo dell'incarico al ricorrente Nicola Chiechi appare rispettosa dei canoni che presiedono al corretto esercizio della relativa potestà discrezionale, ossia ai limiti di logicità, ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità posti a presidio della corretta esplicazione delle potestà pubbliche non vincolate. Il riferimento, contenuto nella motivazione dell'atto impugnato, all'esigenza di surrogare le professionalità uscenti con esperienze e competenze nuove e di garantire, in tal modo, l'acquisizione da parte dell'ufficio di contributi altrettanto qualificati, ma diversi ed inediti, non solo non pregiudica l'interesse pubblico alla funzionalità dell'ufficio, ma, al contrario, lo soddisfa compiutamente. L'immissione nell'ufficio di esperienze professionali nuove, infatti, oltre a garantire un auspicabile ricambio nell'esercizio delle funzioni gestorie, serve, evidentemente, ad evitare una cristallizzazione conservativa delle modalità di direzione delle relative competenze e, contestualmente, ad assicurare un impulso rinnovato all'iniziativa dell'organo, prevedibilmente attivabile solo dai componenti di prima nomina. Il ricorrente Nicola Chiechi aveva infatti ricoperto l'ufficio per ben otto anni. La scelta di procedere alla nomina di componenti diversi da quelli uscenti si appalesa, nel suo insieme, coerente con le finalità del potere esercitato, corretta nei suoi presupposti argomentativi e nei suoi esiti dispositivi e, in definitiva, immune dai vizi denunciati dal ricorrente. 5. Ugualmente infondati sono i motivi con i quali vengono denunciate illegittimità di carattere procedimentale. Sebbene, infatti, l'atto di nomina dell'Ufficio del Garante sia pienamente sindacabile dal giudice amministrativo e non possa essere assimilato agli atti di alta amministrazione ovvero agli atti di natura politica, deve tuttavia ritenersi che esso non scaturisca da un procedimento ad istanza di parte e che non debba essere necessariamente preceduto da formale comunicazione di avvio del procedimento ai membri uscenti, né dal preavviso di rigetto della domanda di conferma. In ogni caso, nella concreta fattispecie il ricorrente Nicola Chiechi ha avuto modo di presentare la propria candidatura ed il proprio curriculum vitae, sicché non può ravvisarsi alcuna menomazione dei suoi diritti partecipativi. Ne discende l'insussistenza della violazione degli artt. 7, 10 e 10-bis della legge n. 241 del 1990. 6. Sono viceversa fondati i motivi aggiunti, proposti in relazione alla nomina di Michele Bruno, per le ragioni già sommariamente esposte nell'ordinanza n. 628/2009 con la quale questa Sezione ha parzialmente accolto l'istanza cautelare. Risulta infatti provato, in base alla documentazione versata in atti, che il controinteressato Michele Bruno non è stato designato all'interno della terna di candidati proposta dalla Direzione Regionale della Puglia, così come viceversa previsto dall'art. 13, secondo comma - lettera b), della legge n. 212 del 2000. La norma stabilisce che i componenti dell'ufficio del Garante vengano scelti dal Presidente della Commissione Tributaria Regionale nell'ambito di diverse categorie, tra cui ".dirigenti dell'amministrazione finanziaria e ufficiali generali e superiori della Guardia di finanza, a riposo da almeno due anni, scelti in una terna formata, per ciascuna direzione generale delle entrate, rispettivamente, per i primi dal direttore generale del Dipartimento delle entrate e, per i secondi, dal Comandante generale della Guardia di finanza". Nel caso controverso, rispettivamente con lettere del 9 marzo 2009 e del 19 marzo 2009 a firma del Direttore Regionale dell'Agenzia delle Entrate della Puglia e con lettere del 27 marzo 2009 e del 3 aprile 2009 a firma del Direttore dell'Agenzia delle Entrate - Direzione Centrale Normativa e Contenzioso, sono stati indicati al Presidente della Commissione Tributaria Regionale due soli nominativi: Bonifacio De Nuccio e Nicola Chiechi (odierno ricorrente). Ad avviso del Collegio, la mancata inclusione del controinteressato Michele Bruno nella terna formata dall'Agenzia delle Entrate ne vizia irrimediabilmente la nomina, che deve perciò essere annullata per violazione dell'art. 13, secondo comma - lettera b), della legge n. 212 del 2000. 7. E' viceversa inammissibile il ricorso incidentale proposto da Michele Bruno, mediante il quale viene contestata la circostanza che l'Agenzia delle Entrate non avrebbe invero trasmesso una terna di candidati, come testualmente prescritto dal richiamato art. 13, bensì due soli nominativi. Da ciò discenderebbe, ad avviso del ricorrente incidentale, l'illegittimità della designazione del ricorrente Nicola Chiechi e dunque l'inammissibilità dell'impugnativa da lui proposta, per difetto di legittimazione e di interesse. In contrario, osserva il Collegio che i numerosi atti di cui il ricorrente incidentale chiede l'annullamento hanno indubbia natura preparatoria ed endoprocedimentale, in quanto rientranti nel procedimento per la nomina dell'Ufficio del Garante. Alcuni di essi, poi, sono istanze e comunicazioni provenienti dal ricorrente Nicola Chiechi e, come tali, non sono suscettibili di impugnativa diretta. Quanto al provvedimento di nomina adottato dal Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia in data 11 maggio 2009, esso non presenta invece contenuto ed effetti concretamente lesivi per la posizione del ricorrente incidentale (che anzi ne ha tratto vantaggio, essendo stato nominato proprio con detto provvedimento). Ed in ogni caso, anche a voler trattare il ricorso incidentale proposto da Michele Bruno alla stregua di una mera eccezione processuale (cfr. in proposito Cons. Stato, Ad. plen. 10 novembre 2008 n. 11), tesa a dimostrare il difetto di legittimazione alla nomina del ricorrente principale, residuerebbe in capo a quest'ultimo quantomeno l'interesse strumentale alla ripetizione in parte qua del procedimento di nomina, a seguito dell'accoglimento del ricorso e dell'annullamento della nomina di Michele Bruno. Anche sotto tale profilo, pertanto, il ricorso incidentale deve essere dichiarato inammissibile. 8. In conclusione, il ricorso principale è respinto. Sono accolti i motivi aggiunti e per l'effetto è annullato in parte qua il decreto del Presidente della Commissione Tributaria Regionale della Puglia n. 37/P/2009 in data 11 maggio 2009, recante la nomina dei componenti dell'Ufficio Garante del Contribuente per la Regione Puglia per il quadriennio 2009 - 2013, limitatamente alla nomina di Michele Bruno. Il ricorso incidentale è inammissibile. Le spese processuali sono liquidate forfetariamente nella misura indicata in dispositivo, che tiene conto della parziale soccombenza reciproca. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sezione Prima, così provvede: - respinge il ricorso principale; - accoglie i motivi aggiunti, nei sensi di cui in motivazione; - dichiara inammissibile il ricorso incidentale; - condanna la Commissione Tributaria Regionale della Puglia, in persona del Presidente pro tempore, e Michele Bruno al pagamento delle spese processuali in favore del ricorrente, ciascuno per l'importo di euro 1.000 (mille) oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2009 con l'intervento dei Signori: Corrado Allegretta, Presidente Doris Durante, Consigliere Savio Picone, Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 12/01/2010