GIANCARLO CIRICUGNO

Individuazione delle commissioni che concorrono alla determinazione dell’ammontare mensile del gettone di presenza In materia di indennità degli amministratori locali l’attuale disciplina del testo unico, che ha innovato il sistema definito dalla legge 27/12/1985, n. 816, presenta delle difficoltà interpretative relative all’individuazione delle commissioni che concorrono alla determinazione dell’ammontare mensile del gettone di presenza. Per l’approfondimento della materia è necessario esaminare il capo IV “Status degli amministratori locali” (artt.77-87) del decreto legislativo 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali), che disciplina il regime delle aspettative, dei permessi e delle indennità degli amministratori degli enti locali, elencandone i soggetti destinatari nell’art. 77. In particolare, l’ art. 82 “Indennità” riformula le disposizioni dell’art. 23 della legge 3 agosto 1999, n. 265, con le quali il legislatore ha riformato la previgente normativa (legge 816/85) in materia di trattamento economico degli amministratori locali. Con il richiamato art. 23 il legislatore ha adeguato l’importo dei compensi all’importanza ed al concreto rilievo delle funzioni svolte dagli amministratori locali, affievolendo il principio della gratuità delle funzioni degli amministratori locali che, nella nuova disciplina, trovano un riconoscimento economico per lo svolgimento di un’attività pubblica. Nella nuova disciplina dell’art. 82 del testo unico viene confermata la corresponsione dell’indennità di funzione ai componenti degli organi esecutivi ed ai presidenti dei consigli (co.1) e l’attribuzione del gettone di presenza ai consiglieri (comma 2). La prima è connessa alla funzione, cioè al mandato ricoperto, a prescindere da ogni effettiva presenza a sedute di organi collegiali o presso la sede dell’ente. Il gettone di presenza è invece correlato all’effettiva partecipazione degli organi collegiali. In base alla norma del 2° comma dell’art. 82: “I consiglieri comunali, provinciali, circoscrizionali e delle comunità montane hanno diritto a percepire, nei limiti fissati dal presente capo, un gettone di presenza per la partecipazione a consigli e commissioni. In nessun caso l’ammontare percepito nell’ambito di un mese da un consigliere può superare l’importo pari ad un terzo dell’indennità massima prevista per il rispettivo sindaco o presidente…”. In base a tale norma, quindi, l’unico vincolo è rappresentato dall’impossibilità che gli emolumenti del consigliere superino il limite di 1/3 dell’indennità massima prevista per il sindaco e presidente della provincia come fissata dal decreto ministeriale attuativo di cui al comma 8 dello stesso art. 82. La norma che ha lo scopo di evitare una crescita incontrollata della spesa a titolo di gettoni di presenza sostituisce il divieto di cumulo di gettoni per la presenza in più collegi nella stessa giornata, prevista negli articoli 10 e 11 della legge 816/85. Il successivo comma 4 stabilisce che “gli statuti ed i regolamenti possono prevedere che all’interessato competa, a richiesta, la trasformazione del gettone di presenza in una indennità di funzione”, prescrivendo “detrazioni dalle indennità in caso di non giustificata assenza dalle sedute degli organi collegiali”. Anche in questo caso, l’indennità di funzione non può essere superiore ad 1/3 dell’indennità del capo dell’amministrazione, in considerazione dei diversi impegni ed obblighi che gravano sui due soggetti. E’ unanimemente condiviso che, ai sensi del successivo comma 7, anche al consigliere che usufruisce, ai sensi del 4° comma, della trasformazione del gettone in indennità di funzione “non è dovuto alcun gettone per la partecipazione a sedute degli organi collegiali del medesimo ente, né di commissioni che di quell’organo costituiscono articolazioni interne ed esterne”. Dalla formulazione dell’art. 82 non risulta, invece, agevole individuare a quali tipologie di commissioni faccia riferimento il 2° comma. Non è senz’altro condivisibile la tesi che- nel termine generico “commissioni- individua la volontà del legislatore di riferirsi a tutte le commissioni che siano comunque funzionali all’attività propria dell’ente. E’ necessario, quindi, dimostrare che le diverse formule a cui ricorrono i commi 2 e 7 dell’ art. 82 esplicitano la volontà del legislatore di sottoporre a differente disciplina la materia, a secondo del tipo di indennità corrisposta al consigliere: gettone di presenza o indennità di funzione. L’approfondimento si muoverà prendendo in esame la disposizione relativa al divieto di cumulo tra indennità di funzione e gettone di presenza (comma 7). Come già affermato, non sussistono particolari problemi interpretativi relativi alla disciplina contenuta nel comma 7 dell’art. 82; in tale norma il legislatore ha specificato la tipologia delle commissioni, comprendendo sia quelle che rappresentano un’articolazione degli organi dell’ente sia quelle che, costituite sulla base di leggi statali o regionali, sono comunque funzionali all’attività propria dell’ente. E’ da ritenere che con la previsione del comma 7, il legislatore abbia voluto-ulteriormente- chiarire l’omnicomprensività dell’indennità di funzione, anche nel caso di richiesta di trasformazione del gettone in indennità di funzione, ai sensi del comma 4 dell’art. 82. In virtù della suddetta trasformazione il consigliere usufruisce di un importo fisso mensile che viene decurtato, solo in caso di assenze ingiustificate dalle sedute degli “organi collegiali” (consigli e commissioni). La ratio delle detrazioni è abbastanza comprensibile considerato che in questo specifico caso il mandato dell’eletto è direttamente rapportato ad un organo e non all’espletamento di una funzione, per cui l’opzione per l’indennità, in assenza di un meccanismo di detrazione potrebbe consentire l’elusione della normativa, attraverso il percepimento di un’indennità senza partecipare alle sedute degli organi cui il soggetto è chiamato e nel contempo senza esplicare nessuna funzione in quanto non chiamato ad essa. Tale disposizione (co.4, art.82) aiuta nella definizione della corretta interpretazione del termine “commissioni” utilizzato dal 2° comma dell’art. 82. Partendo dal principio che l’indennità di funzione è assegnata per l’appartenenza all’organo consiliare, ne deriva che dall’indennità si decurtano- eventualmente- solo gli importi stabiliti per l’assenza ingiustificata agli organi collegiali ai quali il consigliere partecipa in virtù dell’appartenenza all’organo consiliare. Quindi, all’indennità di funzione del consigliere componente di una “commissione” che tra i propri componenti non preveda la presenza del rappresentante dell’organo consiliare, non va applicata alcuna decurtazione dall’indennità mensile, in caso di assenza dalle sedute. Coerentemente, lo stesso principio deve essere seguito, nella determinazione dell’ammontare mensile. Dalle su esposte considerazioni si ricava la ratio del ricorso del legislatore alle differenti formule utilizzate nei commi 2 (commissioni) e 7 (commissioni che di quell’organo costituiscono articolazioni interne ed esterne). Per i motivi suesposti si può, quindi, concludere che rientrano nella previsione del comma 7 tutte le commissioni comunque funzionali all’attività propria dell’ente, essendo l’indennità di funzione attribuita in virtù dell’appartenenza all’organo. Dalla correlazione del gettone alla effettiva partecipazione alle sedute degli organi collegiali deriva, invece, l’ambito più ristretto che si ritiene debba essere attribuito alla formula “commissioni” utilizzato nel 2° comma. Nell’individuazione delle commissioni che concorrono a determinare l’ammontare mensile previsto dal 2° comma dell’art. 82 soccorre il 3° comma dell’art. 79. Tale disposizione include tra le commissioni per le quali ai lavoratori dipendenti, pubblici o privati, spetta il diritto ai permessi retribuiti, le “commissioni comunali previste per legge”, che- nella previdente normativa della legge 816/85- trovavano disciplina all’ art. 10. Nel caso delle citate commissioni comunali (per es. edilizia, elettorale, commercio) è da ritenere che la specifica menzione del 3° comma dell’art. 79 del testo unico trovi giustificazione nella composizione delle stesse, che i relativi ordinamenti istitutivi prescrivono con la presenza obbligatoria del componente (in carica) dell’organo consiliare. E’ da precisare che, in alcuni casi, la partecipazione alle commissioni comunali degli amministratori risulta di scarsa attualità –oltre che per la separazione fra compiti di indirizzo-controllo e gestione- in virtù della soppressione degli organismi collegiali effettuata dai comuni ai sensi dell’art. 96 del testo unico, o dalla legge, come nel caso della commissione elettorale (legge 340/2000). Dal combinato disposto degli articoli 79, co. 3, ed 82, co. 2, emerge che il diritto a percepire il gettone di presenza è collegato al diritto di usufruire dei permessi retribuiti per la partecipazione agli organi collegiali. Un’ultima considerazione attiene la scelta del legislatore di non inserire nel capo IV del testo unico la disciplina delle “commissioni provinciali previste per legge”, che nella previdente normativa della legge 816/85 ( art. 11, co. 3) attribuiva ai consigli provinciali la possibilità di concedere una indennità di presenza per le sedute. La soluzione del legislatore rappresenta un ulteriore elemento per escludere dal novero delle commissioni di cui al 2° comma dell’art. 82 quelle provinciali previste per legge. Da tale assunto deriva che il gettone di presenza di tali commissioni- se previsto- deve essere corrisposto ai sensi della legge istitutiva; analogamente, deve ritenersi escluso il diritto ad usufruire dei permessi retribuiti di cui al 3° comma dell’art. 79 del testo unico. Per quanto sopra, si ritiene di poter affermare che la seconda parte del comma 2 dell’art. 82 va interpretata nel senso che- ai fini della quantificazione dell’ammontare mensile del gettone di presenza- concorrono esclusivamente le seguenti commissioni: 1. commissioni consiliari (permanenti e speciali) previste dallo statuto, ai sensi del comma 6 dell’art.38 del decreto legislativo 267/2000; 2. commissioni consiliari previste dallo statuto, ai sensi del 1° comma dell’art. 44 del decreto legislativo 267/2000, aventi funzioni di controllo o di garanzia; 3. commissioni consiliari d’indagine istituite ai sensi del 2° comma dell’art. 44 del decreto legislativo 267/2000; 4. le “commissioni comunali previste per legge” previste dal 3° comma dell’art. 79, del testo unico. Si può concludere, sostenendo che - in caso di partecipazione a commissioni non comprese nelle elencate fattispecie - al consigliere spetti - in ogni caso- il gettone di presenza nella misura fissata dalla legge istitutiva.