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n. 2-2005 - © copyright

GIANCLAUDIO FESTA
FRANCESCO LILLO

Gli atti interruttivi della prescrizione nel giudizio contabile


1. La sentenza della Corte dei Conti SS.RR. del novembre 2004 affronta la nota vicenda relativa all’idoneità di alcuni atti ad interrompere la prescrizione del termine dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile. Si coglie l’occasione dalla lettura della suddetta pronuncia per fare una breve ricostruzione della fattispecie degli atti interrottivi della prescrizione nel giudizio contabile.
Tali atti per consolidato orientamento dottrinale e giurisprudenziale si distinguono in stragiudiziali e giudiziali [1].
Dei primi fanno parte l’atto di costituzione in mora e il riconoscimento del debito.In particolare per l’atto di costituzione in mora, l’orientamento della Corte dei conti sostiene che: “quest’ultimo deve esprimere la volontà della amministrazione di far valere il diritto che è conseguenza del comportamento illecito e di indicare il conseguente danno che deve essere indicato in modo specifico ed idoneo a consentire l’identificazione della richiesta [2].” “La costituzione in mora deve consistere in una intimazione fatta per iscritto che non è particolarmente soggetta a formalità, essendo sufficiente che il creditore manifesti chiaramente la sua volontà di ottenere il soddisfacimento del suo diritto [3].”
La stessa Corte [4] ha, altresì, specificato che deve essere manifestata la volontà esplicita del creditore di ottenere l’adempimento. Pertanto, occorre che siano precisati il titolo e l’oggetto e ogni altro elemento di identificazione e di qualificazione del rapporto, non è invece indispensabile l’esatta qualificazione del danno o comunque della pretesa.
Controversa è stata in giurisprudenza l’idoneità dell’invito a dedurre, previsto dall’art. 5 della legge 14 gennaio 1994 n. 19, ad interrompere il termine prescrizionale.
In considerazione della sua natura di strumento di garanzia e collaborazione [5] nonché di semplice mezzo di conoscenza che il Procuratore regionale acquisisce nell’interesse della giustizia e del destinatario dell’invito [6], la più recente giurisprudenza ha sostenuto l’effetto interruttivo della prescrizione, ove l’invito sia formulato in modo tale da essere dotato di tutti gli elementi richiesti per produrre tale effetto ai sensi degli artt. 1219 e 2943 c.c. [7]. Tuttavia, si tratta di un orientamento non sempre accolto dai giudici contabili. In alcune pronunce hanno sostenuto che l’invito a dedurre non è un atto di messa in mora, perché è un atto processuale a garanzia dell’altrui difesa, posto in essere dal Pubblico Ministero che non è il titolare del credito [8].
L’obbligo dell’invio dell’atto di costituzione in mora da parte dell’amministrazione danneggiata nasce direttamente dall’art. 1, comma 3, della l. 14 gennaio 1994 n. 20 che prevede la responsabilità dei soggetti che, omettendo o ritardando la denuncia, abbiano concorso a determinare la prescrizione del credito. Da qui l’obbligo da parte dei funzionari di denunciare le ipotesi di danno secondo le modalità meglio indicate in una accurata circolare del Procuratore Generale della Corte dei Conti (la n. prot. IC/2 del 27.5.1996) [9]. Tale ipotesi di responsabilità, secondo una autorevole dottrina, assume comunque una valenza sanzionatoria, interna, nei confronti del dipendente colposamente inerte, perché si tratta della inosservanza di un dovere di servizio desumibile direttamente dal vigente CCNL [10].
Appare ovvio che, non tutti i dipendenti sono autorizzati a notificare l’atto di costituzione in mora in quanto, secondo la prevalente giurisprudenza, si tratta di un atto di gestione che compete al dirigente e non all’organo politico dell’ente danneggiato. Il provvedimento però, se notificato, non può considerarsi nullo, ma solo viziato da invalidità relativa e pertanto idoneo ad interrompere lo stesso il termine prescrizionale [11].
E’ stato sostenuto [12] che può trovare applicazione l'istituto della sospensione della prescrizione di cui all'art. 2941 n. 7 c.c. (espressamente previsto per la proposizione delle azioni di responsabilità contro gli amministratori finché essi sono in carica) quando l’atto di messa in mora ad opera dell’organo apicale della pubblica amministrazione sia, allo stesso tempo, il destinatario della denuncia ( perché si ritiene che difficilmente l’organo interessato possa autodenunciarsi ). Tale orientamento non ha trovato consensi in una parte della dottrina, che sostiene la tesi secondo la quale, relativamente agli enti pubblici, l’azione spetta ad un organo esterno, il Pubblico Ministero [13], il quale dotato di legittimazione straordinaria non è condizionato dalla permanenza o meno in carica degli amministratori [14].
Altra questione che, involgente l’effetto prescrizionale dell’atto di costituzione in mora, è quella relativa alla notifica della intimazione ad un solo condebitore qualora si ravvisi una ipotesi di corresponsabilità. Al riguardo, la giurisprudenza ha più volte chiarito che la responsabilità amministrativo – contabile si incentra sulla essenziale parziarietà dell’obbligazione risarcitoria e che l’interruzione della prescrizione non si comunica agli altri, non potendosi applicare l’art. 1310 c.c. [15]. Soltanto nei casi di corresponsabilità solidale può ravvisarsi l’interruzione della prescrizione anche nei confronti di tutti i condebitori, sebbene l’atto di messa in mora sia stato notificato solo ad uno di essi. Si tratta di ipotesi circoscritte al danno cagionato con dolo o all’arricchimento illecito dei responsabili come stabilito dall’art. 1, comma 1 quinquies, l. 20/94 [16].
2. Altro atto stragiudiziale idoneo ad interrompere il termine prescrizionale è il riconoscimento del debito. Esso costituisce un comportamento del debitore incompatibile con la contestazione del debito che può manifestarsi attraverso un atto difensivo svolto in un giudizio [17], ovvero mediante una domanda di dilazione o un atto di adempimento parziale. Tale riconoscimento è comprensivo di ogni accessorio ed è idoneo ad interrompere la prescrizione per l’intero importo dovuto.
La dottrina [18] ha sostenuto che tale riconoscimento per avere efficacia interruttiva, in relazione ad una ipotesi dannosa, non è sufficiente che contenga l’ammissione del danno ma occorre che comprenda anche l’ammissione della propria responsabilità, ovvero l’obbligo di eseguire la prestazione esattamente come indicato nell’oggetto del diritto che l’altra parte intende valere. L’interruzione della prestazione fa decorrere un nuovo termine e tale effetto può estendersi anche agli altri corresponsabili solo qualora sussista il vincolo di solidarietà [19], ovvero, secondo una ipotesi discutibile, un litisconsorzio necessario [20]. Come ovvio, in caso di litisconsorzio facoltativo, la causa di interruzione non si estende agli altri coobbligati.
3. Gli atti giudiziali che interrompono il termine prescrizionale sono quelli introduttivi del giudizio contabile quali la citazione, il ricorso, l’istanza, la costituzione di parte civile nel processo penale da parte dell’ente danneggiato [21], nonché l’istanza diretta ad ottenere una tutela cautelare (come l’istruzione preventiva o il sequestro) e il decreto ingiuntivo [22].
Secondo un orientamento dottrinale [23] non ha rilievo la proposizione della domanda giudiziale, ma la sua notifica, poiché è solo con la litispendenza che si porta a conoscenza del destinatario la volontà del creditore di ottenere il soddisfacimento del suo diritto. Peraltro, si ritiene che l’effetto interruttivo abbia valore giuridico, ai sensi dell’art. 2943, 3 comma, c.c., anche se la domanda è proposta ad un giudice incompetente e anche se è nulla (ancorché giunta a conoscenza del destinatario).
4. La costituzione dell'ente pubblico danneggiato come parte civile nel giudizio penale ha l'effetto d'interrompere il corso della prescrizione dell'azione di responsabilità amministrativa [24] a condizione che i destinatari siano gli stessi dell’azione di responsabilità esperita dal Pubblico Ministero. Sull’argomento, giova segnalare che è stato ritenuto [25], secondo una giurisprudenza consolidata, che “la costituzione di parte civile ha efficacia interruttiva permanente dei termini prescrizionali e che la revoca tacita della costituzione di parte civile a norma dell'art. 102 dell'abrogato c.p.p.( per allontanamento dall'udienza od omessa presentazione delle conclusioni), trova applicazione, per quanto attiene alla prescrizione dell'azione civile per il risarcimento del danno e le restituzioni. La disposizione dell'art. 2945, comma 3, c.c. che esclude l'effetto interruttivo permanente della prescrizione, stabilisce che il nuovo periodo prescrizionale riprende a decorrere dalla data dell'atto interruttivo” [26].
E’ da segnalare, inoltre, l’orientamento giurisprudenziale della Corte dei conti secondo il quale il giudizio contabile non è precluso né dalla costituzione di parte civile, nel pregresso processo penale dalla Amministrazione danneggiata, né dall’eventuale condanna generica del responsabile al risarcimento dei danni [27].
5. I giudici contabili della Corte dei Conti nella sentenza del novembre 2004, all’inizio richiamata, hanno ritenuto di rammentare che i mezzi che la legge appresta al titolare del diritto per interrompere la prescrizione sono indicati dal codice civile negli artt. 2943 e 2944 c.c. in modo tassativo e senza che di essi sia ammissibile una applicazione analogica. Tutto ciò, in considerazione del fatto che l’istituto della prescrizione poggia su un fondamento di ordine pubblico che non consente la libertà di scelta dei mezzi idonei ad interrompere il decorso.
Alla importante premessa segue, poi, l’elencazione degli atti interruttivi divisi in atti stragiudiziali e giudiziali.
In considerazione del fatto che nel giudizio contabile la disciplina dell’istituto della prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa è disciplinata dagli artt. 2943 e 2944 c.c., si è ritenuto che quest’ultima normativa fissa il criterio della corrispondenza tra la causa e l’effetto che si traduce nel canone della durata dell’effetto interruttivo per tutto il periodo di tempo durante il quale opera la causa di interruzione. Ciò comporta che gli atti stragiudiziali, che notoriamente interrompono la prescrizione (costituzione in mora e riconoscimento del debito), si esauriscono in un’unica operazione ed in un solo momento di tempo poiché hanno un’efficacia istantanea.
Gli atti giudiziali, quali l’atto di citazione e la costituzione di parte civile nel processo penale, sono dotati, in ragione della disciplina di cui all’art. 2945 comma 2 c.c., oltre che dell’efficacia interruttiva istantanea, anche dell’efficacia permanente per la quale la prescrizione non corre fino al momento in cui la sentenza definitoria del giudizio non passa in giudicato. Tale conseguenza in ragione del fatto che la volontà interruttiva dell’attore è sempre attuale sino a che egli coltivi il giudizio.
Se il processo si estingue, ai sensi dell’art. 2945, comma 3, c.c., l’effetto interruttivo che è prodotto dalla domanda giudiziale non si protrae perché si realizza solo l’efficacia istantanea e non quella permanente. Pertanto, un nuovo periodo di prescrizione comincia a decorrere dalla data di detta domanda. Si tratta di una disposizione che trae fondamento nella logica conseguenza scaturente dalla estinzione del giudizio, che può essere determinata dalla rinuncia agli atti (art. 306 c.p.c.) ovvero dalla inattività delle parti (art. 307 c.p.c.), di qui l’inerzia del titolare del diritto sul quale si fonda il decorso della prescrizione estintiva.
(si veda al riguardo la sentenza Corte dei Conti SS.RR. 25 novembre 2004 n. 8)

 

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[1] Su veda sul punto esaurientemente: M. OREFICE, Manuale di contabilità pubblica, Direkta Editori, 2003, 782; V. TENORE, La responsabilità amministrativo-contabile: profili sostanziali, in V. TENORE (a cura di), La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2004, 181 e ss.
[2] Cfr. C. conti, sez. Lombardia, 11 febbraio 2004, n.137, in www.corteconti.it; C. conti, sez. riun., 14 novembre 1996, n. 71/A, in riv. C. conti, 1997, f. 1,47; C. conti, sez. riun., 10 marzo 1995, n. 10/A, in riv. Corte conti, 1995, f. 2, 55.
[3] Cass., 21 giugno 1969, n. 1153, in Giust. civ. Mass., 1969, 1153.
[4] C. conti, SS RR, 14 novembre 1996 n. 71/A, in riv. Corte conti, 1997, f. 1, 47 e ss..
[5] C. conti, sez. II, 16 maggio 1994, n. 123, in Riv. corte conti, 1994, fasc. 3, 101; C. conti, sez. Lazio, 17 novembre 1994, n. 25, in www.corteconti.it. Sulla problematica si veda esaurientemente M. OREFICE, op cit., 787.
[6] Cfr. C. conti, sez. Veneto, 2 marzo 1994, n.8, in www.corteconti.it.
[7] Per tutte si vedano: C. conti, sez. riun. 20 marzo 2003, n. 6/QM, in www. giust.it; C. conti, sez. riun., 20 dicembre 2000, n.14/QM, in riv. Corte conti, 2000, f. 6,55. Cfr., altresì, M. OREFICE, op. cit., 802.
[8] Per tutte C. conti, sez. I, 8 luglio 2002, n. 220/A, in riv. Corte conti, 2002, f. 4,114.
[9] Cfr. M. ORICCHIO, La giustizia contabile, Napoli, 2001, 173.
[10] Si veda al riguardo V. TENORE, op cit., 185; G. NOVIELLO - V. TENORE, La responsabilità e il procedimento disciplinare nel pubblico impiego privatizzato, Milano, 2002.
[11] Si veda C. conti, sez. II, 15 aprile 2002, n.128/A, in riv. Corte conti, 2002, f. 2, 161 secondo la quale testualmente si afferma: “Deve ritenersi viziato non da nullità assoluta, ma da invalidità relativa per incompetenza, che non ne inficia però l'efficacia di atto interruttivo della prescrizione del diritto risarcitorio dell'amministrazione e della correlata azione di responsabilità amministrativo-contabile, l'atto di diffida ad adempiere con costituzione in mora del debitore, che, pur avendo natura di atto di gestione, sia stato adottato dal sindaco e non da un dirigente comunale, in violazione delle disposizioni di cui all'art. 51 l. 7 giugno 1990 n. 141, nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 6 l. 15 maggio 1997 n. 127.”.
[12] C. conti, sez. II, 27 febbraio 2003, n. 60, in Panorama giuridico, 2003, n.1/2, 50; C. conti, sez. II, 19 novembre 1996, n. 132/A, in riv. Corte conti, 1997, f. 3, 63.
[13] Discussa è in genere la legittimazione del Procuratore regionale ad agire in rappresentanza dell’Amministrazione; in senso favorevole C. conti, sez. giur. Campania, 23 giugno 1997, n. 60, in La sett. giur., 1997, 42, 488, contra C. conti, sez. giur. Sicilia, 3 dicembre 1996, n. 54, in La sett. giur., 1997, 11, 165. In dottrina: P. CREA, Brevi considerazioni sulla possibilità che il pubblico ministero contabile adotti atti di interruzione della prescrizione, www.amcorteconti.it; M. SCIASCIA, op. cit., 248.
[14] M. SCIASCIA, Manuale di diritto processuale contabile, 2003, Milano, 250.
[15] C. conti, sez. III, 11 luglio 2001, n. 186/A, in Foro amm., 2001, 2059; C. conti, sez. I, 6 novembre 2001, n. 318/A, in riv. Corte conti, 2001, f. 6, 43.
[16] Cfr. C. conti, sez. riun., 30 settembre 1997, n. 67/A, in riv. Corte conti, 1997, f. 6, 131.
[17] Cass., 24 maggio 1976, n. 1874, in Foro it. rep. 1976, voce Prescrizione e decadenza n. 140.
[18] M. SCIASCIA, op. cit., 250.
[19] C. conti, sez. Campania, 22 luglio 1993, n. 28/94.
[20] C. conti, sez. II, 19 novembre 1996, n 132
[21] M. SCIASCIA, op. cit., 247.
[22] Sulla particolare problematica del decreto ingiuntivo nel processo contabile si veda: G. FESTA – F. LILLO, Il decreto ingiuntivo nei processi civile, amministrativo e contabile, Torino, UTET,in corso di pubblicazione.
[23] M. SCIASCIA, op. cit., 247.
[24] Si veda C. conti, sez. I, 6 marzo 2002, n. 69/A, in riv. Corte conti, 2002, f. 2, 102 e C. conti, sez. I, 10 febbraio 1997, n. 6/A, in riv. Corte conti 1997, f. 5, 97 secondo la quale “La costituzione di parte civile dell'amministrazione danneggiata ha effetto interruttivo della prescrizione (decorrente nella specie dalla instaurazione dell'azione penale che ha comportato anche la scoperta del fatto illecito dannoso)”.
[25] C. CHIARENZA – P. EVANGELISTA, Il giudizio di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti, in V. TENORE (a cura di), La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, 2004, 556 nota 329.
[26] C. conti, sez. I, 3 ottobre 2003, n. 340/A, in riv. Corte conti, 2003, f. 5, 63; C. conti, SS.RR., 8 marzo 1994, n. 934, in riv. Corte conti, 1994, f. 2, 83. Si veda in dottrina anche F. STADERINI – A. SILVERI, La responsabilità nella pubblica amministrazione, Padova, 1998, 254 e ss.
[27] C. conti, sez III, 29 gennaio 2001, n. 21/A, in Foro amm., 2001, f. 6; C. conti, sez Lombardia, 12 novembre 1998, 1497, in riv. Corte conti, 1999, f. 2, 65.

 

(pubblicato il 1.2.2005)

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