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n. 10-2001 - © copyright.

CORTE DEI CONTI, SEZ. GIUR. VENETO - Sentenza 17 ottobre 2001, n. 1389 - Pres. Zambardi, Est. Orefice – P.M. G. Di Maio – F. R. e P. C. (avv. RIGHI) c/. G.B., M.M., B.S. (avv.ti Bertolissi, Pagliarin, Ambrosetti, Ciscato).

1. Responsabilità contabile e amministrativa – Giudizio di responsabilità - Intervento adesivo dipendente in giudizio – E’ consentito – Intervento ad adiuvandum della p.a. a favore dei propri dipendenti – E’ inammissibile – Interesse giuridicamente rilevante dell’interveniente – Individuazione.

2. Responsabilità contabile e amministrativa - Enti Locali – Rinuncia al diritto di credito per mancato introito degli oneri di urbanizzazione provenienti dal rilascio di concessione edilizie – Dirigenti preposti ai relativi settori - Colpa grave – Sussiste.

3. Responsabilità contabile e amministrativa - Giudizio di responsabilità - Prossimità scadenza prescrizione diritto di credito p.a. – Stato di dissesto del debitore della p.a. - Attualità del danno erariale – Sussiste.

4. Responsabilità contabile e amministrativa – Giudizio di responsabilità - Situazione di confusione amministrativa – Uso del potere riduttivo – Possibilità.

1. Nei giudizi innanzi alla Corte dei Conti è consentito l’intervento adesivo o adesivo dipendente, mentre, deve essere negata l’ammissibilità dell’intervento in via principale (ad escludendum) e in via adesiva autonoma (litisconsortile), perché, in caso contrario, verrebbe introdotto un elemento obiettivo nuovo, incompatibile con il diritto esclusivo vantato dal P.M. e con la legittimazione personale del presunto responsabile del danno erariale, convenuto, ad iniziativa della parte pubblica, nel giudizio di responsabilità amministrativa.

Deve essere escluso, in ogni caso, perché inammissibile, l’intervento ad adiuvandum dell’ente pubblico in favore di propri agenti convenuti per danni all’ente medesimo, sia per difetto di un qualsiasi interesse, sia per confliggenza tra la posizione dell’ente e quella dei propri amministratori.

Perché l’intervento possa poi trovare ingresso nel processo di responsabilità amministrativa occorre che l’interveniente sia portatore di un interesse giuridicamente rilevante, connesso con l’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo. L’interesse richiesto dal legislatore per l’ammissibilità dell’intervento adesivo non può, quindi, essere un qualsiasi interesse di mero fatto, ma deve essere un interesse giuridico tutelato la cui soddisfazione dipende dalla decisione della lite in cui si dispiega l’intervento nel tentativo di impedire le conseguenze dannose derivanti dall’esito sfavorevole per la parte adiuvata.

2. Sussiste la responsabilità amministrativa a seguito di determinazioni adottate dai dirigenti di un Comune che hanno comportato la rinuncia ad un diritto con la perdita della correlata entrata patrimoniale.

Rispondono del danno erariale, derivante dal mancato introito dei contributi per gli oneri di urbanizzazione provenienti dal rilascio di concessione edilizie, i dirigenti cui competeva definire ogni questione prettamente tecnica sull’an e sul quantum, nonché dell’avvio delle iniziative per la riscossione degli stessi.

3. Sussiste l’attualità del danno erariale quando, dopo una prolungata inerzia da parte dell’amministrazione, il recupero di credito della p.a. appare solo una mera eventualità che non lascia, in alcun modo, credere che l’amministrazione sia ragionevolmente indirizzata verso una reale operazione di recupero del proprio credito, dal momento che il debitore versa in uno stato di dissesto e sono ormai prossimi alla scadenza i termini di prescrizione dello stesso diritto di credito.

4. In presenza di una "confusione amministrativa" nella gestione di un rapporto protrattosi per quasi dieci anni, con l’accavallarsi di situazioni spesso modificate o smentite da vicende successive, pur lasciando impregiudicata la sussistenza della responsabilità amministrativa, può essere esercitato il potere riduttivo dell’addebito del danno erariale.

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Commento di

MASSIMO PERIN

L’intervento ad adiuvandum del P.M. nel processo contabile e la responsabilità per colpa grave per il mancato introito di crediti della p.a.

La sentenza in rassegna affronta l’argomento dell’ammissibilità dell’intervento ad adiuvandum della parte pubblica nel processo di responsabilità amministrativa. L’intervento in una causa è stato definito «l’ingresso di un terzo in una causa tra altre persone» (Costa , Intervento in causa, Enc. dir., voce Intervento, vol. XXII, pag. 461), che, nel processo innanzi alla Corte dei Conti, sono il Pubblico Ministero e il presunto incolpato di un danno finanziario per l’Erario pubblico.

Com’è noto, nel nostro sistema processuale l’intervento volontario consente a ciascuno di potere intervenire in un processo tra altre persone per fare valere, in confronto di tutte le parti o di alcune di esse, un diritto relativo all’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo medesimo (art. 105 c.p.c., I comma).

Come ben chiarito dalla dottrina processualista (Proto Pisani, Lezioni di diritto processuale civile, 1996, pag. 411 e segg.), la formulazione della norma consente di proporre una vera e propria domanda giudiziale, per far valere un diritto nel processo; la domanda stessa è poi connessa con quella originaria per identità di oggetto o di titolo (causa petendi e fatto costitutivo), la domanda può poi essere proposta nei confronti di entrambe le parti originarie ovvero nei confronti di una sola di esse.

In base al primo comma dell’art. 105, è stato evidenziato (Proto Pisani cit., pag. 412) che il terzo interveniente, avendo un interesse incompatibile con quello tra le parti originarie del processo e volendo impedire una sentenza che possa pregiudicarlo sul piano delle relazioni sociali, previene, attraverso l’intervento volontario, tale possibilità pregiudizievole (fermo restando il rimedio successivo ex post fornito dall’opposizione di terzo ordinaria di cui all’art. 404 c.p.c.). Questa ipotesi viene chiamata "intervento principale".

Altra ipotesi prevista all’art. 105 c.p.c. è quella in cui l’interveniente volontario, con la sua domanda, faccia valere il proprio interesse nei confronti di una sola delle parti originarie (ad esempio l’ipotesi di cui all’art. 2901 c.c, quando un creditore interviene in un processo già avviato da altro creditore, per far valere il proprio diritto di credito); questa ipotesi viene definita come intervento adesivo o adesivo autonomo, perché l’interventore, pur assumendo una posizione uguale a quella di una delle parti, si trova, comunque, in una posizione distinta rispetto a quella delle parti originarie, poiché il diritto fatto valere rimane autonomo.

Da ultimo rimane l’ipotesi dell’intervento litisconsortile, dove l’interveniente fa valere, con la propria domanda, nei confronti di una sola delle parti originarie, lo stesso diritto già oggetto del processo originario, come nel caso in cui il concreditore di un’obbligazione solidale intervenga in un processo iniziato da altro concreditore (così Proto Pisani cit., pag. 413).

La classificazione fornita dalla dottrina con i seguenti termini, intervento principale, intervento adesivo e intervento litisconsortile, viene considerata da Proto Pisani un rilevo puramente terminologico che, come tale, lascia il tempo che trova (op.cit. pag. 414).

Il secondo comma dell’art. 105 c.p.c. disciplina, poi, il c.d. intervento adesivo dipendente, dove ciascuno può intervenire per sostenere le ragioni di alcune delle parti, quando vi ha un proprio interesse alla vittoria della parte adiuvata. Come messo in luce dalla dottrina (Proto Pisani cit., pag. 414), il termine interesse è da riferirsi alla situazione sostanziale legittimante all’intervento, da individuarsi nella titolarità di una situazione giuridicamente dipendente da quella oggetto del processo originario.

Quest’ultima ipotesi è quella sostanzialmente richiamata dalla sentenza in parola, dove viene consentito nel giudizio il solo intervento adesivo dipendente, nel quale l’interveniente si affianca all’azione del P.M. presso la Corte dei Conti. In siffatta fattispecie non è stata introdotta una domanda nuova e non viene ampliato il tema del contendere, perché l’interventore ha sostenuto unicamente le ragioni della parte pubblica.

Su questa tipologia d’intervento la giurisprudenza non si è mostrata univoca, dal momento che vi sono pronunce in senso affermativo a casi di intervento adesivo dipendente, da parte dell’ente di appartenenza del funzionario e/o amministratore pubblico convenuto nel giudizio di responsabilità amministrativa (Corte dei Conti, II Sezione centrale, n.191/1998; Sezione Piemonte n. 1192/2000, Sezione Lazio n. 236/2000, Sezione Veneto n. 916/1999), perché può essere riconosciuto diritto di ingresso nel giudizio amministrativo-contabile all’intervento dell’amministrazione "ad adiuvandum", di cui all’art. 105 c.p.c., comma secondo, quando esso sia diretto a sostenere le ragioni di una delle parti in lite, senza introdurre domande nuove od ampliare il "thema decidendum", sempreché possa essere riconosciuto l’interesse concreto dell’interveniente e il medesimo sia poi meritevole di protezione giuridica.

Pertanto, nel caso di intervento adesivo dipendente, di cui all’art. 105, II comma c.p.c., nel giudizio di responsabilità amministrativa, da parte della P.A. per sostenere le ragioni del P.M., questo può essere consentito, purché non vi siano domande nuove che determinerebbero, invece, l’inammissibilità dell’intervento.

In questo caso la posizione del terzo interventore (l’ente pubblico) è solo quella di interlocutore, per sostenere le ragioni di una delle parti, il P.M., il quale rimane l’unico ed esclusivo legittimato attivo, nella causa pendente tra le parti originarie (cfr. ex multis Corte dei Conti, Sezione Campania n. 34/1999), essendo, altresì all’interventore, di proporre qualsivoglia elemento diverso all’interno del giudizio già avviato anche per non ledere il principio del contraddittorio (così Corte dei Conti, Sezione Lazio n. 721/2001).

Con questo intervento il c.d. «interventore adesivo» ha interesse alla vittoria della parte pubblica, interesse che deve concepirsi (Costa, voce Intervento cit., pag. 462) come interesse agli effetti della sentenza nella cognizione e, quindi, nel processo di responsabilità amministrativa, alla condanna al risarcimento del danno realizzato dal responsabile.

Sulla base dell’orientamento che vuole l’intervento collocato solo su una linea adesiva rispetto all’azione risarcitoria esercitata dal P.M., è stato dichiarato inammissibile l’intervento di un’associazione sindacale, mosso dall’esigenza di affermare la legittimità di atti e provvedimenti amministrativi denunciati, dalla parte pubblica, come illeciti e produttivi di danno erariale (cfr. III Sezione centrale n. 124/2000).

Altra giurisprudenza si è, invece, pronunciata nel senso dell’inamissibilità dell’intervento adesivo esplicato dall’amministrazione all’azione P.M. (Corte dei Conti III Sezione centrale n. 21/2001, in Riv. Corte dei Conti, n. 1 del 2001, pag. 149; II Sezione centrale n. 229/99 e n. 87/2000), perché «nel giudizio contabile non è configurabile un intervento dell’amministrazione danneggiata, neppure in senso adesivo rispetto all’azione del P.M.» perché solo a quest’organo spetta l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo contabile, il quale «nel più ampio ufficio di tutela dell’ordinamento giuridico, tutela, altresì gli interessi di tutte le pubbliche amministrazioni».

Questa impostazione risponde a quell’orientamento che, partendo dalla configurazione del P.M. come organo che «rappresenta l’interesse generale al corretto esercizio, da parte dei dipendenti pubblici, delle funzioni amministrative e contabili e cioè un interesse direttamente riconducibile al rispetto dell’ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali e indifferenziati», non reputa necessario e utile l’intervento in giudizio dell’amministrazione, la quale rimane pur sempre portatrice, nel giudizio di responsabilità amministrativa, di un interesse particolare e concreto in relazione agli scopi specifici che essa persegue (cfr. F. Garri, I giudizi innanzi alla Corte dei Conti, Milano, 2000, pag. 427).

Anche se l’impostazione di Garri sulla configurazione del P.M. è certamente corretta, appare, comunque, preferibile, vista anche l’evoluzione della legislazione, l’orientamento che consente l’intervento ad adiuvandum della p.a. nel processo contabile. Infatti, quest’ultima potrebbe avere l’interesse a spiegare il proprio intervento per l’opportunità di prevenire un precedente giurisprudenziale sfavorevole (cfr. Proto Pisani cit., pag. 415), che potrebbe configurarsi, ad esempio, con l’assoluzione, per assenza di colpa grave, di un agente pubblico, comunque, autore di un danno finanziario per lo stesso ente.

L’intervento adesivo potrebbe essere altresì utile per prendere le distanze da dipendenti infedeli che hanno arrecato, attraverso la commissione di reati come la corruzione o la concussione, grave lesione all’immagine dell’ente pubblico, il quale risulta certamente danneggiato attraverso l’uso strumentale delle pubbliche funzioni per il perseguimento di illeciti tornaconti personali.

Il predetto intervento potrebbe essere utile anche quando l’ipotesi di danno erariale viene contestata dal P.M. ad amministratori e/o dipendenti di enti privati che vengono incaricati e finanziati dalle amministrazioni per l’esercizio di pubbliche funzioni, come nel caso, di svolgimento dei corsi di formazione professionale (cfr. sent. 21/2001 cit. e Sezione Molise n. 100/1999). In questa particolare ipotesi, si è in presenza del mancato adempimento dell'obbligazione di risultato da parte dell’ente affidatario del servizio per lo esecuzione dei corsi di formazione professionale finanziati dall'amministrazione pubblica, sussiste, dunque, danno per le finanze dell’ente erogante di cui deve rispondere la società affidataria ed è sicuramente indubitabile che la p.a. interveniente abbia un interesse pieno alla condanna della parte convenuta.

Deve essere, invece, escluso l’intervento in giudizio dell’amministrazione ad adiuvandum del presunto responsabile di danno erariale, sia per l’assenza di un qualsiasi interesse della p.a. a sostenere, nel processo contabile, le posizioni di coloro che hanno arrecato un danno finanziario all’ente pubblico, che per l’evidente confliggenza tra la posizione dell’ente pubblico e quella dei propri dipendenti e/o amministratori convenuti in giudizio dal P.M. (cfr. Corte dei Conti, Sezione Lazio n. 2270/1998).

La dottrina (F. Garri cit. pag. 425) conviene su questa esclusione, perché non può esservi alcun interesse morale della p.a. al riconoscimento della conformità a legge dell’attività dispiegata dai propri organi, oltre al fatto che l’amministrazione si collocherebbe in una posizione antagonista a quella del P.M. che, come ricordato prima, si muove non per l’interesse particolare, bensì per quello generale diretto al rispetto dell’ordinamento giuridico.

D’altra parte lo stesso Presidente del Consiglio nel discorso reso a Palazzo Spada il 27 settembre 2001, in occasione dell’insediamento del Presidente del Consiglio di Stato ha affermato che «L’Amministrazione deve capire cosa deve fare per comportarsi correttamente. Questo compito spetta al magistrato» (vedi Cons. Stato n. 9/2001, pag. 1642, parte II), con la conseguenza che, l’amministrazione seguendo e rispettando le pronunce della giurisprudenza (amministrativa e contabile), non solo si comporta correttamente e con il rispetto della legalità, ma mostra la necessaria attenzione alla cura dei mezzi finanziari di cui dispone evitando, almeno per il futuro, sprechi e perdite economiche che possono derivare da condotte gravemente malaccorte dei propri agenti.

Tra gli scopi della giurisdizione contabile, oltre quello restitutorio e quello sanzionatorio (aspetti questi messi ben in luce da Paolo Maddalena a seguito della recentissima giurisprudenza costituzionale, così come si legge nel suo ultimo scritto "La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa nell’evoluzione attuale del diritto amministrativo" in Cons. Stato, vol. 9/2001, parte II, pag. 1559 e segg.), va anche annoverato quello di fornire agli amministratori e/o dipendenti pubblici una serie di modelli di comportamento, affinché costoro, nell’amministrare le risorse dei cittadini, possano avere dei riferimenti certi, al fine di evitare danni per l’amministrazione, ma anche per loro stessi, dal momento che potrebbero essere, in futuro, convenuti in un giudizio di responsabilità amministrativa.

Oltre l’ipotesi di un intervento in giudizio ad adiuvandum della p.a. potrebbe prospettarsi anche l’eventualità che l’intervento nel processo contabile possa essere richiesto da cittadini od associazioni per chiedere, unitamente al P.M., la condanna dei responsabili di un danno finanziario, i cui costi, com’è noto, ricadono sulla generalità dei cittadini.

Si può anche prospettare, come prima visto per l’intervento delle associazioni sindacali (III Sezione centrale n. 124/2000 cit.), anche un intervento adesivo alla posizione del convenuto e, quindi, contrario all’azione del P.M., anche se questa ipotesi, come si è visto, non ha trovato giurisprudenza favorevole.

A tal proposito, tra le varie ipotesi presenti nella giurisprudenza è stato escluso, ad esempio, l’intervento in giudizio di una società calcistica (Corte dei Conti II Sezione n. 34/1998) che, nel timore di perdere futuri contributi da parte del Comune, dispieghi un intervento adesivo a favore degli amministratori citati in giudizio dalla Procura per i contributi già versati (Corte dei Conti, II Sezione centrale n. 34/1998).

È stato, altresì, dichiarato inammissibile l’intervento in giudizio per chiamata in garanzia di una compagnia di assicurazione che copriva la responsabilità del dipendente (Corte dei Conti Sezione Veneto n. 1203/2000).

Quanto sopra risponde certamente a quel disegno ordinamentale, richiamato di recente dallo stesso Presidente del Consiglio, che il corretto comportamento (non la scelta discrezionale n.d.r.) dell’amministrazione deve essere indicato dalla magistratura che, nel caso di giudizio per danno erariale vede come antagonista del P.M. il solo presunto responsabile.

Rimane, poi, da vedere in quali termini possa essere, invece, possibile un intervento di altri cittadini o associazioni nel processo contabile per chiedere la condanna del presunto responsabile.

Per la dottrina (M. T. Arganelli, "L’intervento nel processo contabile. Limiti di ammissibilità: riflessioni", in Foro Amm., 1990, 1320) potrebbe prospettarsi un’ipotesi di intervento di terzi, anche in posizione autonoma, come quando, pur potendosi configurare un danno non patrimoniale (es. lesione all’immagine), questo non sia stato chiesto dal Procuratore Regionale. La soluzione offerta dalla giurisprudenza, però, è negativa (cfr. Corte dei Conti, II Sezione n. 252/1993) e, su tale impostazione, si sofferma anche Garri (op. cit. pag. 427) ritenendola sostanzialmente esatta anche se, all’epoca di quel giudizio, non si era tenuto conto dell’art. 7 della legge n. 142 del 1990, che consentiva ai cittadini appartenenti a un ente locale di agire in giudizio, innanzi alla giustizia amministrativa, promovendo le azioni e i ricorsi che spettavano all’ente locale.

Norma ripresa all’art. 9 del T.U. degli Enti locali il quale, al primo comma, prevede che «Ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia», con la conseguenza che se è possibile l’intervento adesivo al P.M. di un Ente locale nel processo contabile, potrebbe anche essere possibile che un cittadino elettore possa intervenire, in via adesiva, in quel processo in luogo dell’ente stesso.

Ipotesi questa assai delicata, ma sul punto la giurisprudenza non ha ancora avuto modo di occuparsi chiaramente e la stessa sentenza in rassegna non offre elementi determinanti, giacché non è chiaro chi siano, in quel processo, gli interventori, anche se viene affermato un loro interesse giuridicamente tutelato, la cui soddisfazione dipende dalla decisione della lite.

La sentenza della Sezione Veneto afferma che «il legislatore ha inteso tutelare la posizione del terzo che manifesti interesse giuridicamente qualificato nell’ambito di una lite già instaurata fra parti diverse», ma non ha colto l’occasione per indicare quali possano essere, al di là della stessa p.a. danneggiata, gli altri soggetti eventualmente interessati a una condanna per danno erariale.

Il problema di intervento di altri soggetti, in via adesiva dipendente, all’azione di responsabilità del P.M. oggi potrebbe essere di rilievo, dal momento che con la realizzazione del c.d. federalismo e con lo stesso principio di sussidiarietà si vogliono avvicinare le decisioni amministrative ai cittadini, per consentire a costoro di controllare meglio coloro che prendono quelle decisioni, specialmente quando queste comportano spese per i pubblici bilanci.

In tale ottica, anche un intervento adesivo alle ragioni erariali potrebbe essere ritenuto utile, perlomeno per dimostrare, a coloro che amministrano il dissenso allo spreco da parte dei cittadini.

In effetti, l’ordinamento, ormai da tempo, ha avviato una legislazione che tendenzialmente vuole coinvolgere i soggetti privati nella gestione o partecipazione alla cosa pubblica e, a tal proposito, è sufficiente pensare all’art. 9 della legge n. 241 del 1990, dove è previsto che qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché portatori di interessi diffusi, costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento.

Per quanto riguarda la partecipazione dei cittadini, attraverso l’intervento nel processo amministrativo, la giurisprudenza amministrativa ha assunto una posizione alquanto chiara, perché riconosce l’interesse a ricorrere di associazioni esponenziali di interessi che toccano i cittadini nella loro posizione di consumatori e di contribuenti (cfr. Cons. Stato n. 938 del 22.2.2001, in Foro amm., vol. 2/3 del 2001, pag. 309 e segg.). Infatti, il Supremo Consesso ha affermato che il CODACONS (Associazione esponenziale di interessi dei consumatori) è titolare di un interesse qualificato e protetto, che gli ha garantito l’ingresso in quel processo amministrativo, perché tutelava il consumatore – contribuente, sul quale sarebbe andata a gravare, nel caso specifico, la spesa per l’assistenza farmaceutica.

Orbene, se i cittadini, in forma associata, e, per la loro posizione di contribuenti, hanno ingresso presso la giustizia amministrativa, potrebbe anche essere possibile un qualcosa di analogo presso la giustizia contabile, perlomeno innanzi a gravi ipotesi di danno erariale, dove, comunque, i costi dovranno, alla fine, essere sopportati dai contribuenti, perché, come detto dal Consiglio di Stato (sent. 938/2001 cit.), non esiste un soggetto terzo, rispetto alla comunità dei cittadini – contribuenti, ai quali lo Stato potrebbe far gravare le spese pubbliche.

In questo caso è innegabile che, nell’ipotesi di grossi danni erariali (si pensi ai costi che i Comuni potrebbero dover sopportare a causa di condanne in sede civile per i risarcimenti dei danni, la cui platea, dopo la riconosciuta risarcibilità dell’interesse legittimo, va ad ampliarsi), i bilanci pubblici potrebbero vedere i propri introiti tributari pesantemente penalizzati da spese dannose per la comunità, la quale si troverà ad avere meno disponibilità per le spese d’investimento e di miglioramento della qualità della vita e dei servizi.

A questo punto i cittadini potrebbero avere un sicuro interesse al vantaggio della vittoria della parte pubblica nel processo di responsabilità amministrativa, se non altro (ipotesi minimale) per impedire, in futuro, altri sprechi di pubblico denaro.

(2 – 4) Per quanto attiene, invece, al merito della questione la Sezione Veneto ha riconosciuto la presenza della colpa grave a carico dei dirigenti convenuti in giudizio, poiché la loro condotta amministrativa aveva comportato un’effettiva rinuncia al diritto di credito dell’ente comunale, a causa del mancato introito di somme provenienti dagli oneri di urbanizzazione che seguono il rilascio delle concessione edilizie.

Infatti, costoro nello svolgimento dei propri compiti non avevano osservato un minimum di diligenza, imposto dal rapporto di servizio, in relazione alle mansioni da loro svolte e ai propri doveri di servizio, tra i quali vi era la cura dei procedimenti relativi all’introito di somme di pertinenza dell’ente locale.

I dirigenti condannati, a fronte di una normativa che stabiliva in modo certo e inderogabile le modalità di versamento degli oneri di urbanizzazione provenienti dal rilascio delle concessioni edilizie (art. 81, commi II e IV, della legge regionale n.61/85), avevano sistemato le varie questioni recependo e facendo proprie le soluzioni prospettate dai debitori, soluzioni che essi avrebbero, invece, dovuto disattendere, perché contrarie alla legge.

Conseguentemente la condanna di cui alla predetta sentenza non si discosta dall’orientamento della giurisprudenza che ravvisa «la colpa grave in quella condotta caratterizzata da particolare negligenza, imprudenza o imperizia e che sia posta in essere senza l'osservanza, nel caso concreto, di un livello minimo di diligenza, prudenza o perizia in relazione al tipo di attività concretamente richiesto all'agente e alla sua particolare preparazione professionale, in quel settore della p.a. al quale è preposto» (così C.d.C. Sezione Sicilia, 2 marzo 1998, n. 68).

Interessante appare poi l’aspetto relativo all’attualità del danno, dal momento che i convenuti avevano eccepito che l’amministrazione avrebbe potuto ancora attivarsi per il recupero del credito.

È vero che la giurisprudenza della Corte dei Conti sostiene che la prescrizione del diritto al risarcimento del danno inizia a decorrere nel momento in cui è scaduto il termine per l’esercizio del diritto da parte dell’amministrazione a riscuotere somme di sua pertinenza (cfr. ex multis Sezione Sardegna n. 986 del 2001, in Giustizia amministrativa, n. 10/2001, pag. 1097), solo che in questa fattispecie i giudici contabili del Veneto (con una visione sostanziale dei fatti) hanno tenuto conto dello stato di dissesto della società debitrice, con probabile fallimento della stessa, nonché della circostanza che erano ormai prossimi alla scadenza i termini di prescrizione per l’esercizio dell’azione nei confronti della società medesima.

Tra l’altro la Sezione giudicante ha ben sottolineato che, a fronte di un’amministrazione che non abbia operato alcun tentativo di recupero dei propri crediti, appare difficile pensare che essa possa ragionevolmente indirizzarsi verso una reale operazione di recupero dei medesimi crediti. Siffatto ragionamento ha trovato ulteriore conforto dalla circostanza del prossimo spirare dei termini di prescrizione e con una società debitrice sull’orlo del fallimento. In questo quadro disarmante, per la posizione del creditore, appariva effettivamente difficile che la situazione potesse improvvisamente mutare a favore delle casse comunali.

 

 

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 17132 del registro di Segreteria, promosso dal Procuratore regionale contro i sigg. G. B., omissis; M. M., residente omissis; e B. S., residente omissis.

Uditi, nella pubblica udienza del 18 luglio 2001, il relatore Consigliere Mauro OREFICE, il rappresentante del P.M. nella persona del V.P.G. Giancarlo DI MAIO, gli avv. Mario BERTOLISSI e Carola PAGLIARIN, difensori del sig. S.; Enrico AMBROSETTI, difensore del sig. B.; Silvano CISCATO, difensore del sig. M.; e Alberto RIGHI, in rappresentanza degli intervenienti in giudizio sigg. F. R. e P. C..

Ritenuto in

FATTO

La vicenda trae origine da un esposto del 24.07.98 con il quale, relativamente alle procedure connesse alle concessioni edilizie accordate dal Comune di Vicenza alle ditte immobiliari Lido delle Conchiglie s.r.l. e VIGIM s.r.l. sono stati segnalate, accanto ad alcuni aspetti, relativi a supposte illegittimità dei provvedimenti concessori, oggetto di accertamento in sede penale e civile, irregolarità nella riscossione dei contributi per oneri di urbanizzazione.

Dall’istruttoria eseguita dalla Procura regionale con riferimento alla questione degli oneri predetti, sono emersi i seguenti fatti.

In data 25.09.91, il Sindaco del Comune di Vicenza rilasciava concessione alla Immobiliare Lido delle Conchiglie volta a ristrutturare parzialmente, demolire e ricostruire con ampliamento, un fabbricato in viale Verona con destinazione alberghiera.

Il contributo per oneri di urbanizzazione, fissato in £ 121.269.786, veniva versato in data 8.10.1991 solo limitatamente all’importo di £ 30.317.447.

In data 9.12.1991, la nuova proprietaria dell’immobile, VIGIM s.r.l., richiedeva una variante comportante modifiche alla precedente soluzione, sia per incremento dell’area di intervento da mq. 2733 a mq. 3538, sia per il mutamento dei lavori, con destinazione finale del fabbricato ad uso alberghiero e direzionale.

Con provvedimento del 13.7.93, il Sindaco concedeva quanto richiesto.

Nell’occasione, gli oneri di urbanizzazione erano rideterminati in £. 448.819.767, e, tuttavia, considerato, erroneamente, versato per intero il precedente contributo di £ 121.269.786, con atto del Sindaco del 16.7.93, veniva comunicato alla VIGIM che il contributo dovuto era di £ 327.549.981. Al pagamento si provvedeva con rate semestrali, la prima di £. 51.570.048, e le successive di £. 81.887.495, corrisposte rispettivamente alle seguenti date: 24.8.93; 21.4.94; 25.7.95; 20.12.95.

In data 27.10.94, la VIGIM presentava altra domanda di variante, cui faceva riscontro l’assenso del Sindaco con provvedimento del 31.1.95, mentre, nell’evenienza, alcun ulteriore onere concessorio risultava dovuto.

Accortasi dell’errore nel computo delle somme versate, l’Amministrazione comunale, con lettera del 24.6.96 dell’assessore al territorio, comunicava la rettifica al debitore, domandando il pagamento, nel termine di trenta giorni, del residuo importo di £ 121.269.786, fatto salvo ogni altro diritto, in particolare per interessi di mora sulle somme rateizzate.

Il 6.8.96, veniva presentata una nuova istanza e, conseguentemente, il Sindaco, con atto del 16.10.96, premesso che si trattava dì variante a quanto concesso il 31.1.95, rilasciava concessione alla VIGIM, in sostituzione di quella originaria del 31.1.95. Dal nuovo provvedimento scaturivano ulteriori oneri di urbanizzazione per £. 23.100.000, pagati, parte l’8.11.96 (£ 5.775.000), e parte il 3.4.98 (£ 17.325.000).

Il 21.11.96, l’assessore al territorio inoltrava alla VIGIM un’altra nota nella quale precisava gli importi dovuti, ex art. 81, L.R. 27.6.85 n. 61, per il ritardo nel pagamento del contributo rateizzato, ivi compresi quelli relativi alla parte ritenuta erroneamente versata. In totale venivano richieste, per il predetto titolo, £ 326.719.095.

Con atto del 18.12.96, la società intimata contestava le richieste del Comune sostenendo, in sostanza, che l’ente concedente non aveva mai precisato le scadenze di ciascuna rata e che non aveva tenuto conto che ogni variante all’originaria concessione rappresentava un distinto e autonomo atto amministrativo.

Il 23.9.97, l’assessore al territorio indirizzava altra nota alla concessionaria in cui richiamava i fatti e prospettava, in conclusione, alcune deduzioni.

Con nota del 12.11.97, sottoscritta dal dirigente della Sezione Edilizia Privata presso la Ripartizione VI, dal Capo dell’Ufficio Sanzioni Amministrative per Abusi Edilizi Ripartizione IX e dal dirigente della Sezione Amministrativa Edilizia Privata Ripartizione IX, venivano comunicate alla società le determinazioni definitive. Ivi si concludeva che, dai nuovi calcoli e conteggi, i versamenti risultavano effettuati nei termini, ad eccezione dell’importo di £ 121.269.786, per il quale si chiedeva il versamento di un onere aggiuntivo di 1/3 pari a £ 40.423.262.

In data 15.1.98, su richiesta del 26.11.97, il Sindaco accordava altra variante, con conseguente rideterminazione degli oneri in £ 496.941.720. La società, dal suo canto, versava ancora £ 161.693.048 (di cui £ 121.269.787 per oneri di urbanizzazione e £ 40.423.262 quali oneri per ritardati pagamenti), l’1.4.98, e £ 110.619.110 (oneri di urbanizzazione) il 17.4.98.

Valutati i fatti ora descritti e considerati i criteri di versamento degli oneri, la Procura regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale regionale per il Veneto ha dedotto la sussistenza di un pregiudizio economico a carico dell’ente pubblico.

Infatti, secondo l’assunto del predetto Ufficio requirente, in totale, per oneri di urbanizzazione, risultavano dovute £ 496.941.720, e sono state pagate £ 582.538.877, con una differenza, per maggiori somme versate, pari a £ 85.597.157. Quanto al contributo per costo di costruzione, anch’esso dovuto dalla società concessionaria, a fronte di un contributo di £ 261.992.076, venivano pagati £ 183.971.739, con una differenza, per minori somme versate, pari a £ 78.020.337. Da qui, complessivamente, un differenza, per maggiori pagamenti, pari a £ 7.576.820 (v. verifica oneri del 20.5.99). In realtà si sarebbe prodotta, secondo la Procura, una situazione di indebito vantaggio economico per la concessionaria con un corrispondente pregiudizio per il Comune, anche tenendo conto del credito di cui sopra e della somma di £ 40.423.262 pagata per i ritardi.

Sostiene inoltre la Procura che la VIGIM avrebbe versato gran parte degli oneri di urbanizzazione tardivamente rispetto ai tempi previsti dall’art. 81, L.R. 27.6.85 n. 61, senza però corrispondere, esattamente, gli importi che la stessa norma accolla per la mancata osservanza delle scadenze.

Sulla base dell’art. 81 richiamato, gli oneri in discorso devono infatti essere pagati all’atto del ritiro della concessione, salva la possibilità di una rateizzazione in non più di quattro rate semestrali. In caso di inosservanza dei termini, la medesima norma fissa poi le somme aggiuntive dovute, prevedendo cinque ipotesi (a-b-c-d-e), a seconda della misura del ritardo.

Ciò posto, prescindendo, fino alla nota del 24.6.96, da questioni sull’omesso versamento del contributo per la concessione del 1991, sarebbe certo, secondo la Procura, che inadempienze sussisterebbero per i pagamenti delle rate connesse al provvedimento concessorio del 13.7.93. Considerando in buona fede la società per quel che riguarda l’errata detrazione dell’intero contributo originario, e dunque tenendo conto di un onere di urbanizzazione di £ 327.549.981, la Procura ne deduce un intempestivo versamento della seconda, terza e quarta rata, ciascuna di £ 81.887.495.

La concessione era stata ritirata il 25.8.93, per cui le scadenze delle tre rate successive alla prima restavano fissate, nell’ordine, al 25.2.94, 25.8.94, 25.2.95. In conseguenza dei ritardi andavano corrisposte, in aggiunta sulle tre quote, rispettivamente, £ 2.468.000, £ 109.183.000 e £ 109.183.000.

Altro intempestivo pagamento andrebbe individuato in relazione alla variante accordata il 16.10.96 con ulteriori oneri di urbanizzazione per £ 23.100.000, di cui 17.325.000 corrisposti al 3.4.98, con conseguente maturazione della penale pari a 4/3 della rata, e cioè £ 23.100.000.

Tardivo, sempre secondo la prospettazione dell’Ufficio requirente, è stato inoltre il versamento del residuo dovuto di £ 121.269.896, erroneamente ritenuto già versato. Il pagamento di detto importo avrebbe dovuto essere effettuato almeno a seguito della lettera del 24.6.96. L’adempimento è invece avvenuto solo l’1.4.98, ed il contributo dovuto andava perciò aumentato di 4/3, vale a dire di £ 161.693.000.

In virtù di quanto precede, la Procura ha ritenuto che la VIGIM avrebbe maturato un debito nei confronti del Comune pari a £. 405.627.000.

A fronte della predetta esposizione, vi sarebbe quindi stata un’eccedenza di versamenti per contributi concessori di £ 7.576.820 e la corresponsione di £ 40.423.262 per ritardi nei pagamenti, con una differenza di £ 358.000.000, che avrebbe dovuto costituire un introito per l’ente, e che invece non è stata esatta dall’Amministrazione comunale.

Nella prospettiva delineata la Procura regionale ha ritenuto evidente la sussistenza del danno subito dall’ente pubblico e la sua riconducibilità alle determinazioni adottate da alcuni dipendenti, in contrasto con le disposizioni in merito.

Le determinazioni in questione sono state ritenute quelle assunte con la nota del 12.11.97, con la quale si procedeva ad una riconsiderazione dei tempi e ad un rifacimento dei calcoli, deducendo, all’esito, che nulla era dovuto, salvo l’aumento di 1/3 dell’importo di £ 121.269.786 da corrispondere nel termine di 30 giorni. Conseguentemente, la Procura regionale comunicava atto di "invito" del 15.9.2000, ai sottoscrittori G. B., dirigente della Sezione Edilizia Privata presso la Ripartizione VI, M. M., capo dell’Ufficio Sanzioni Amministrative e B. S., dirigente la Sezione Amministrativa Edilizia privata presso la Ripartizione IX.

Ai menzionati dipendenti è stato fatto innanzitutto presente che le disposizioni che disciplinano il pagamento del contributo per oneri di urbanizzazione erano del tutto chiare e, nella circostanza, la loro applicazione non poteva che portare alla pretesa di maggiori oneri a causa dei ritardi, così come calcolati dalla Procura.

Si è quindi sottolineato che non sussistevano motivi per un diverso avviso, tanto meno deducibili dalla replica della VIGIM.

Quanto al modi e al tempi della rateizzazione, è stato posto in evidenza che essi sono stabiliti dall’art. 81 c. 2 e 4 l. 61/85, che prevede non più di quattro rate semestrali a partire dal ritiro della concessione.

In ordine al discorso sulle varianti o nuove concessioni e sull’invocato effetto sospensivo a seguito delle correlate domande, è stato osservato che alcun principio del genere è nella legge, e che al contrario, le norme, rilevanti nella fattispecie, art. 81. L. 61/85, confermano che sussisteva l’obbligo del pagamento alle scadenze.

In virtù di quanto detto, è stata prospettata la responsabilità per il pregiudizio economico di £. 358.000.000, dal momento che, con la nota del 12.11.97, si sarebbe deciso definitivamente di non procedere nella rivendicazione degli oneri connessi al ritardato versamento. Ai tre funzionari è stato altresì rappresentato che proprio ad essi, in ragione della posizione ricoperta, spettavano quegli adempimenti collegati alla materia dei contributi per le concessioni edilizie, rilevanti nella circostanza.

I tre dirigenti facevano pervenire memorie di replica all’ "invito" e, in aggiunta, l’arch. B. chiedeva audizione personale.

Il rag. M., nella memoria del 19.10.2000, ha sostenuto che egli, unitamente al dr. S., siglò la lettera del 12.11.97 con cui il Capo Ripartizione VI Edilizia Privata, arch. B., fissava il debito della concessionaria rifacendosi alla nota dell’assessore Capellari. Il dipendente aggiunge che, pur non avendo compiti da svolgere, si era messo a disposizione dell’Ufficio Amministrativo Rip. VI su richiesta del dr. S., per ogni adempimento eventualmente necessario ai fini di recuperare la situazione debitoria della ditta, al predetto Ufficio Amministrativo peraltro competevano gli adempimenti connessi agli introiti dei contributi per concessioni.

Il dr. S., nelle controdeduzioni del 20.10.2000, ha ricostruito i fatti sottolineando il ruolo avuto e facendo riferimento alla lettera del 24.6.96 sottoscritta dall’assessore ma da lui (dr. S.) predisposta, con l’evidenziazione di alcuni punti ivi fissati e cioè:

a) che la presentazione di una domanda di variante di un progetto già approvato con concessione, e quindi neanche quella presentata in data 9.12.91, non sospende per nessun motivo il versamento degli oneri;

b) che al 31.12.93, data del rilascio della seconda concessione la somma dovuta dalla concessionaria ammontava a £. 327.549.981 meno 30.317.447;

e) che era fatto salvo ed impregiudicato ogni altro diritto ed in particolare gli interessi di mora e le penalità ancora dovuti sulle somme rateizzate.

Il S. faceva altresì riferimento alla lettera del 12.11.97 in ordine alla quale si dice che "il Capo della Ripartizione Tecnica VI, arch. G. B., con la lettera del 12.11.97, siglata dal M. e dal S. per quanto di competenza, e diretta alla concessionaria, riscontrando la richiesta in data 23.9.97 dell’assessore Cappellari che si rifaceva alla precedente del 24.6.96, ha convalidato apertamente l’operato del S. che fissava al 13.7.93 il debito della concessionaria in £ 297.232.534 e che richiamava l’obbligo di applicazione del c. 6° art. 81, L.R. 61/85.

Nella nota difensiva del 26.10.2000, l’arch. B., infine, ha assunto di aver avuto un ruolo limitato nella gestione della pratica, che prima era affidata all’arch. Dalla Libera, e di non essersi mai occupato specificatamente della problematica. In particolare, poi, il dirigente ha evidenziato che la nota del 12.11.97, dava seguito alle determinazioni già assunte con lettera del 23.9.97 a firma dell’assessore. Nel corso dell’audizione del 6.11.2000, inoltre, l’interessato ha asserito che la nota del 12.11.97 non era da intendersi come una rinuncia agli importi per ritardato pagamento del contributo, ma solamente come invio di una nota riepilogativa di quesiti e contenuti già accertati dagli uffici competenti.

Il medesimo dipendente infine ha ribadito che le competenze relative a contenziosi appartenevano alla Ripartizione IX Sez. Amm.va e che, subordinato alla Sez. Amm.va, vi era un Ufficio Amministrativo per Abusi Edilizi e Sanzioni.

Va da ultimo ricordato che è stato depositato presso la Segreteria di questa Sezione, in data 13 luglio 2001, atto di comparsa di intervento adesivo ex artt. 267 c.p.c. e 47 R.D. n.1038/1933 da parte dei sigg. F. R. e P. C., con il quale si chiede, sostanzialmente, l’accoglimento delle conclusioni formulate dal Pubblico ministero.

In occasione dell’odierna udienza le parti hanno sostanzialmente ribadito quanto già sostenuto negli atti scritti, insistendo in particolare i difensori dei convenuti sulla possibilità, ancora sussistente, da parte dell’Amministrazione di dar corso al recupero di quanto dovutole per i titoli esposti, in ciò rinvenendo l’inesistenza della prospettata fattispecie dannosa.

Considerato in

DIRITTO

In via preliminare, questo Giudice è chiamato a valutare l’ammissibilità dell’atto di intervento in giudizio proposto dai sigg. R. e C. effettuato a mezzo di comparsa depositata in data 13 luglio 2001, atto peraltro non contestato dalle parti.

La giurisprudenza di questa Corte in tema di intervento si è pronunciata, come è noto, in senso affermativo con riferimento a casi di intervento adesivo (o adesivo dipendente), ed ha escluso sia l’ammissibilità dell’intervento sia principale (ad escludendum) che adesivo autonomo (litisconsortile), giacché, in caso contrario, si introdurrebbe un elemento obbiettivo nuovo, incompatibile con il diritto esclusivo vantato dall’attore e con la legittimazione personale del convenuto [inter alia, Corte dei conti, Sez. II, 26 giugno 1996, 50/A]. In ogni caso, poi, è stato ritenuto inammissibile l’intervento dell’ente ad adiuvandum in favore di propri agenti convenuti per danni all’ente stesso sia per difetto di un qualsiasi interesse, sia per confliggenza tra la posizione dell’ente e quella dei propri amministratori [cfr. Corte dei conti, Sez.Lazio, 18 novembre 1998, 2270].

Perché l’intervento possa poi trovare ingresso nel processo occorre che l’interveniente sia portatore di un interesse giuridicamente rilevante, connesso con l’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo. L’interesse richiesto dal legislatore per l’ammissibilità dell’intervento adesivo non può, quindi, essere un qualsiasi interesse di mero fatto, ma deve essere un interesse giuridico tutelato la cui soddisfazione dipende dalla decisione della lite in cui si dispiega l’intervento nel tentativo di impedire le conseguenze dannose derivanti dall’esito sfavorevole per la parte adiuvata (Corte cassazione 7 dicembre 1981, 6431; 2 agosto 1990, 7769; 23 dicembre 1993, 12758).

E’ alla luce di tale impostazione giurisprudenziale che vanno quindi lette le norme che, nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa, regolano l’intervento, e cioè gli artt. 47 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 e l’art. 105 cod. proc. civ., quest’ultima norma valevole in quanto compatibile in forza del rinvio disposto dall’art. 26 del medesimo regio decreto: in particolare, per l’art. 47 r.d. n. 1038/33 "chiunque abbia interesse nella controversia può intervenire in causa con atto notificato alle parti e depositato nella segreteria della Sezione..." e per l’art. 105 cod. proc. civ. "ciascuno può intervenire in un processo tra altre persone per far valere, in confronto di tutte le parti o di alcune di esse, un diritto relativo all’oggetto o dipendente dal titolo dedotto nel processo medesimo. Può altresì intervenire per sostenere le ragioni di alcuna delle parti, quando vi ha un proprio interesse".

Va inoltre ricordato il disposto dell’art. 267 c.p.c., che regola le modalità di costituzione del terzo interveniente, disponendo : "Per intervenire nel processo a norma dell’art. 105, il terzo deve costituirsi presentando in udienza o depositando in cancelleria una comparsa, formata a norma dell’art.167 con le copie per le altre parti, i documenti e la procura. Il cancelliere dà notizia dell’intervento alle altre parti, se la costituzione del terzo non è avvenuta in udienza".

Coordinando le diverse norme citate, appare chiaro, quindi, che il legislatore ha inteso tutelare la posizione del terzo che manifesti interesse giuridicamente qualificato nell’ambito di una lite già instaurata fra parti diverse, disciplinando peraltro diverse fattispecie di intervento a seconda degli interessi chiamati in causa. La giurisprudenza ha poi chiarito che, in seno al processo per responsabilità amministrativa, è consentito solo l’intervento adesivo dipendente "ad adiuvandum", quello cioè previsto dall’art. 105, II comma, c.p.c., il quale dà luogo ad un unico giudizio con pluralità di parti e nel quale la pronuncia che lo definisce non può che essere la stessa rispetto alle parti principali ed all’interveniente, i poteri del quale sono limitati all’espletamento di una attività accessoria e subordinata a quella svolta dalla parte adiuvata, potendo egli sviluppare le proprie deduzioni ed eccezioni esclusivamente nell’ambito delle domande ed eccezioni proposte da detta parte.

Non potendo, quindi, in alcun caso l’atto di intervento adesivo dipendente ledere il principio del contraddittorio, proprio per l’impossibilità dell’interveniente di proporre qualsivoglia elemento diverso all’interno del giudizio (la riprova estrema è che l’intervento può addirittura essere effettuato con costituzione in udienza, oltre al fatto che lo stesso art. 267 c.p.c. non prevede espressamente la procedura di notifica), e ritenendo che l’espressione letterale dell’art. 47 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038 "chiunque abbia interesse nella controversia può intervenire in causa con atto notificato alle parti e depositato nella segreteria della Sezione..." debba essere attribuita ad una generale previsione relativa a tutte le tipologie di intervento, previsione comunque di gran lunga antecedente all’interpretazione giurisprudenziale oggi pacifica in tema di limitazione del diritto di intervento innanzi a questo Giudice, il Collegio ritiene che l’ intervento dipendente adesivo debba essere ritenuto ammissibile.

Venendo al merito della controversia può senz’altro affermarsi, in sintesi, che la pretesa attorea si fonda sull’assunto che le determinazioni adottate dai dirigenti oggi convenuti hanno comportato per il Comune di Vicenza la rinuncia ad un diritto con la perdita della correlata entrata patrimoniale.

Riguardato oggettivamente il fatto, ciò che appare rilevante è che si assiste al rilascio di una prima concessione in data 25 settembre 1991 a favore della Immobiliare Lido delle conchiglie, successivamente modificata ad iniziativa della subentrante nuova proprietaria VIGIM s.r.l. con nuovo provvedimento comunale recante la data del 13 luglio 1993.

In tale circostanza venivano rideterminati gli oneri di urbanizzazione a carico della società in £ 448.819.767, con relativa comunicazione alla VIGIM (lettera a firma del Sindaco in data 16.7.1993) di un contributo complessivo dovuto nella misura di £ 327.549.981, e ciò nell’erroneo presupposto che il precedente contributo di £ 121.269.786 afferente al primo atto di concessione fosse stato interamente versato dalla società (in realtà di tale ultima cifra era stata corrisposta la sola somma pari a £ 30.317.447).

Al relativo pagamento fu provveduto a mezzo rate semestrali, la prima (24.8.93) di £ 51.570.048 e le altre (21.4.94; 25.7.95; 20.12.95) di £ 81.887.495.

L’errore nei conteggi venne peraltro rilevato dall’Amministrazione in occasione della richiesta di ulteriore variante dell’atto di concessione presentata dalla VIGIM in data 27.10.1994, e venne contestato alla società con nota del 24 giugno 1996 nella misura di £ 121.269.787, con riserva di determinazione di interessi di mora.

Ulteriori oneri di urbanizzazione venivano poi posti a carico della VIGIM per £ 23.100.000 a seguito della predetta modifica della concessione intervenuta in data 16.10.1996. Tale importo venne pagato per £ 5.775.000 l’8.11.1996 e per £ 17.325.000 il 3.4.1998.

A ricostruzione della intricata vicenda il Comune, con nota del 21 novembre 1996 a firma dell’Assessore al territorio, comunicava alla VIGIM s.r.l. il dettaglio degli importi dovuti per il ritardato pagamento delle somme rateizzate, ai sensi dell’art.81 della L.R. 27 giugno 1985, n.61, ammontante complessivamente a £ 326.719.095.

Premesso che l’art. 81 citato testualmente recita:

"Il contributo per il rilascio della concessione è commisurato all’incidenza delle spese per gli oneri di urbanizzazione ed al costo di costruzione.

La quota del contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al Comune all’atto del ritiro della concessione.

La quota relativa al costo di costruzione è determinata all’atto del rilascio della concessione ed è corrisposta in corso d’opera con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune e comunque non oltre 60 giorni dall’ultimazione delle opere.

La quota del contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è rateizzabile in non più di quattro rate semestrali, purché i concessionari prestino ai Comuni opportune garanzie secondo le modalità previste dallo art. 13 della L. 3 gennaio 1978, n. 1.

In caso di modifiche della destinazione d’uso o di ampliamenti del volume o della superficie utile di calpestio, sia che si tratti di nuova concessione o di variante in corso d’opera, il contributo è riferito alla parte di nuova edificazione e, in caso di mutamento della destinazione d’uso, alla differenza fra il nuovo uso e il precedente.

Il mancato versamento delle singole quote del contributo nei termini previsti comporta alternativamente:

a) la corresponsione degli interessi legali qualora il versamento avvenga nei successivi 30 giorni;

b) la corresponsione di una penale pari al doppio degli interessi legali, qualora il versamento avvenga negli ulteriori 30 giorni;

c) l’aumento di 1/3 del contributo dovuto, quando il versamento avvenga dopo il termine di cui alla precedente lett. b) e non oltre 120 giorni;

d) l’aumento di 2/3 del contributo dovuto, quando il versamento avvenga dopo il termine, di cui alla precedente lett. c), e non oltre 180 giorni;

e) l’aumento di 4/3 del contributo dovuto, quando il versamento avvenga dopo il termine, di cui alla precedente lett. d), e non oltre 240 giorni.

Decorso inutilmente il termine di cui alla lett. e) del precedente somma, il Sindaco provvede alla riscossione coattiva del complessivo credito a norma del RD 14 aprile1910, n. 639.

In caso di concessione tacitamente assentita, la corresponsione del contributo, calcolato ai sensi del punto 5) dell’art. 79, deve aver luogo prima dell’inizio dei lavori. In caso contrario, il Sindaco notifica l’importo dovuto, quantificato dall’Ufficio Tecnico Comunale, e contemporaneamente sospende i lavori fino al pagamento.

In caso di mancata utilizzazione della concessione, il contributo versato è devoluto ad altra concessione o restituito.

Le disposizioni relative al contributo per il rilascio della concessione si applicano anche al contributo da corrispondersi per le autorizzazioni di cui al punto 2) dell’art. 76."

non sembra esservi dubbio che, anche a voler considerare in buona fede la società per ciò che riguardava l’errore iniziale commesso dall’Amministrazione sugli oneri afferenti il primo atto di concessione, comunque risulta, a valere sulla concessione ritirata in data 25 agosto 1993, un intempestivo pagamento per le tre rate da £ 81.887.495 dovute rispettivamente, ai sensi del predetto art.81, il 25.2.1994, il 25.8.1994 ed il 25.2.1995.

Intempestivo è anche il pagamento in relazione alla variante accordata il 16 ottobre 1996 ed in ritardo è anche il pagamento del residuo dovuto di £ 121.269.896 erroneamente ritenuto già versato, che, contestato con la predetta nota del 24 giugno 1996, viene versato solo il 1° aprile 1998.

Di poco pregio appaiono in proposito le contestazioni effettuate dalla società a seguito della indicata comunicazione del 21 novembre 1996, segnatamente in relazione al fatto che la scadenza delle singole rate dovute è direttamente desumibile dal sistema di dilazione dei pagamenti voluto dalla legge regionale n. 61/85 e che, comunque, la società, anche di fronte a precise e circostanziate intimazioni di pagamento effettuate dal Comune, abbia, in ogni caso, assunto atteggiamenti dilatori al fine di protrarre nel tempo il momento del pagamento.

Appare, quindi, incontestabile che i ritardi siano intervenuti e che essi, commisurabili oggettivamente nei termini posti dall’art. 81 della L.R. n.61/85, ammontino complessivamente (e conformemente ai calcoli effettuati dall’Amministrazione comunale e verificati nel corso dell’istruttoria da parte della Procura regionale) ad una cifra complessiva pari a £. 405.627.000.

Va peraltro tenuto conto che dall’esposizione complessiva della vicenda risulta anche una eccedenza di versamenti per contributi concessori di £ 7.576.820 e per ritardi nei pagamenti per £ 40.423.262, con una differenza complessiva di £ 358.000.000 che quindi avrebbe dovuto costituire voce di entrata per il bilancio comunale.

A fronte di ciò, invece, l’Amministrazione comunale, con nota del 12.11.1997 a firma degli odierni convenuti, nel rielaborare i conteggi relativi alle varie fasi concessorie, concludeva per un debito complessivo a carico della VIGIM s.r.l. pari a £ 161.693.048, specificando che tale importo integrava "la determinazione delle somme residue da versare per la quota relativa agli oneri di urbanizzazione". In sostanza tale era la cifra che, corrisposta entro il termine di 30 giorni, avrebbe consentito di "chiudere" definitivamente il contenzioso per la concessione in parola.

A tale conclusione giungeva l’Amministrazione sulla base del seguente ragionamento (v. nota del Comune di Vicenza del 23 settembre 1997):

"ritiene la scrivente Amministrazione che sussistano ragioni per dividere il contenzioso in tre distinte questioni.

Il pagamento della somma di lire 121.269.786 resta soggetta a conseguenze proprie, come da contestazione del 24.6.96 e successiva nota del 21.11.96, con gli ulteriori importi per ritardato pagamento che si andranno a conteggiare fino al saldo.

La somma dovuta in base alla concessione del 13.7.93 sarà quella risultante per il corpo di fabbrica a prevalente destinazione bancaria, già oggetto di dichiarazione di agibilità e contestuale di ultimazione dei lavori e costruito in base a tale concessione originaria.

L’ammontare complessivo delle somme per ritardato pagamento, fermo restando il conteggio del contributo dovuto, saranno da rideterminarsi in base alla concessione del 31/1/95, essendo questa una variante di quella originaria, e definita essa stessa originaria con la concessione del 16.10.96, sostanzialmente per avere con la stessa esclusa la parte "banca", già realizzata e resa agibile, e per aver fissato i termini per l’esecuzione dei lavori

Sussistono ragioni di equità e di trasparenza per non conteggiare il termine compreso tra la data di notifica della contestazione che si riscontra e la comunicazione della presente ai fini del conteggio ulteriore delle somme per ritardato pagamento".

E’ di tutta evidenza la non congruenza del riportato assunto, tenuto conto del fatto che quanto ai modi ed ai tempi delle rateizzazioni essi sono inderogabilmente stabiliti dall’art. 81, commi II e IV, L.R. n.61/85, che prevede non più di quattro rate semestrali con inequivoca fissazione del dies a quo all’atto del ritiro della concessione. In ordine poi al discorso relativo alle varianti o nuove concessioni e sull’invocato effetto sospensivo a seguito delle correlate domande, non è dato rinvenire nel disposto di legge alcun riferimento a tali principi od al fatto che ogni singola approvazione avrebbe costituito una nuova pronuncia incidente sulla determinazione degli oneri e meno che mai la riferibilità degli oneri alle opere effettivamente realizzate; anzi, al contrario, le norme rilevanti nella fattispecie (v. sempre il citato art.81) confermano che sussisteva l’obbligo del pagamento alle scadenze. E ciò senza volersi addentrare – non è questa la sede – circa la legittimità delle c.d. "varianti" adottate, laddove piuttosto forse era necessario ricorrere ad un nuovo strumento concessorio.

In ogni caso, il V comma del più volte menzionato art. 81 contempla chiaramente le ipotesi di modifiche più ampie, facendone, comunque, derivare come diretta conseguenza solo il calcolo del contributo sulle parti modificate, restando pertanto fermi il precedente contributo, il suo versamento od i modi di versamento già fissati, salvo conguagli a valere sulle novità introdotte.

E ciò senza volere introdurre l’elemento logico che necessariamente deve porre sullo stesso piano il concessionario che versa il contributo in un’unica soluzione e quello che usufruisce della rateizzazione prevista dalla legge: ove si accedesse all’ipotesi dell’effetto sospensivo della "variante", si determinerebbe un ingiusto vantaggio per quest’ultimo, che non solo non versa l’intero capitale, ma beneficia di una ulteriore dilazione temporale nei versamenti delle rate ad ogni domanda di variazione.

Ma che il ragionamento seguito dall’Amministrazione si manifesti illegittimo è ancor più provato dal fatto che l’atteggiamento dilatorio della società emerge ancora in tempi "non sospetti" e cioè a valere sulla variante del 1996: su 23.100.000 di contributo ben 17.325.000 sono stati versati il 3 aprile 1998.

A fronte di ciò, desta un qual certo sconcerto constatare che l’Amministrazione, nell’intera vicenda, era partita, per un certo verso, con "il piede giusto" e cioè contestando le somme dovute, ma soprattutto individuando ed accertando inadempienze e ritardi (v. la citata nota del 21.11.1996).

E’ solo a fronte delle eccezioni della ditta che rivede illegittimamente le proprie posizioni, con il coinvolgimento degli uffici competenti alla trattazione della materia e dei relativi dirigenti oggi identificati negli odierni convenuti.

Infatti, alla Sezione Edilizia Privata presso la Ripartizione VI (arch. B.) competeva, fra l’altro, la "contabilizzazione oneri e contributi per il rilascio delle concessioni edilizie".

L’Ufficio Sanzioni Amministrative per Abusi Edilizi presso la Ripartizione IX (rag. M.) si occupava di "adempimenti amministrativi connessi al mancato pagamento dei contributi dovuti per il rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni edilizie onerose".

La Sezione Amministrativa Edilizia Privata presso la ripartizione IX (dott. S.) svolgeva "attività consultiva giuridico-amministrativa in materia di edilizia a supporto della ripartizione VI".

Tenuto, quindi, conto delle competenze istituzionali è certo che i tre funzionari erano preposti agli Uffici cui, istituzionalmente, spettavano le determinazioni connesse al versamento del contributo e alle conseguenze del mancato versamento, nonché le attività di consulenza giuridico-amministrativa in materia. In altre parole, ad essi competeva definire - questione prettamente tecnica - an e quantum del contributo e degli oneri aggiuntivi e avviare le iniziative per la riscossione. In tale contesto, un’eventuale sistemazione della questione, ad opera di altri, in termini non conformi al dettato normativo doveva essere disattesa dai funzionari competenti che, invece, in questo caso, l’avrebbero recepita e fatta propria. E ciò elimina anche qualsivoglia dubbio laddove si sostenga che la lettera del 12.11.1997 con la quale i convenuti rinunciano ad esigere ulteriori somme dalla soc. VIGIM sia semplicemente quasi un atto "di esecuzione" della precedente nota del 23 settembre 1997 a firma dell’Assessore al territorio.

E per quanto sopra non vi è chi non veda la sussistenza di colpa grave nei descritti comportamenti dei funzionari oggetto del presente procedimento.

Non ha pregio, inoltre, affermare che, comunque, il danno non sussisterebbe potendo l’Amministrazione ancora esigere le somme presso la società in parola.

Al di là, infatti, della circostanza di mero fatto accertata "per tabulas" dello stato di dissesto della società che sembrerebbe preludere al fallimento della stessa, nonché della ulteriore circostanza della prossimità della scadenza dei termini di prescrizione per l’esercizio dell’azione nei confronti della società medesima, va evidenziato in proposito che ciò che contrappone è una mera eventualità che non trova riscontro in alcun elemento che lasci ragionevolmente credere che l’Amministrazione sia oggi indirizzata verso una reale operazione di recupero del credito erariale. E tale ipotesi di dichiarato "attivismo" appare ancora meno credibile se solo si pone mente al fatto che "a valle" delle operate contestazioni di cui al più volte citato scambio di note intervenuto negli ultimi mesi del 1997, l’Amministrazione non ha più operato alcun tentativo di recupero dei crediti. Ed a distanza di quasi quattro anni di inerzia diventa oggi difficile credere che, in prossimità dello spirare dei termini di prescrizione e con una società sull’orlo del fallimento, la situazione possa improvvisamente mutare a favore delle casse dell’Amministrazione.

Per quanto sopra, questo Giudice non può che concludere per la sussistenza della responsabilità amministrativa degli odierni convenuti, in relazione alla condotta loro ascritta e connotata da colpa grave, ed al danno conseguentemente causato al Comune di Vicenza per l’accertata somma di £ 358.000.000 da ripartirsi in parti uguali.

Peraltro, questo Giudice riconosce la sussistenza nell’ambito dell’intera vicenda di una qual certa "confusione amministrativa" nella gestione di un rapporto protrattosi per quasi un decennio, con l’accavallarsi di situazioni spesso modificate o smentite da vicende successive. Tali elementi, nel lasciare impregiudicata la sussistenza della responsabilità amministrativa in capo agli odierni convenuti, determinano tuttavia questo Collegio per l’adozione del potere riduttivo dell’addebito da computarsi in un terzo delle somme contestate.

Le spese di giustizia seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per il Veneto, definitivamente pronunciando, condanna i sigg. G. B., M. M. e B. S., al pagamento nei confronti del Comune di Vicenza della somma pro-capite di lire 83.500.000 oltre rivalutazione monetaria da computarsi dalla commissione del fatto alla data di pubblicazione della presente sentenza , secondo l’andamento degli indicatori ISTAT del costo della vita, ed interessi legali, da computarsi sulle somme rivalutate dalla data di pubblicazione della presente sentenza sino al pagamento effettivo.

Le spese di giustizia seguono la soccombenza.

Omissis

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